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L’eau publique/privée (1) : une histoire française

Depuis le 19ème siècle, la délégation du service public de l’eau et de l’assainissement à des entreprises privées singularise la gestion de l’eau en France. Dans le monde, seuls 6 à 7% des services d’eau sont confiés aujourd’hui à des opérateurs privés, et le modèle français reste atypique en Europe. Il n’en est pas moins promu à l’échelle internationale depuis une vingtaine d’années, ce qui a permis à Veolia et Suez de devenir les deux « majors » mondiales de l’eau. Mais le monopole qu’elles exercent en France depuis près d’un demi-siècle sur un service public essentiel est de plus en plus contesté, en raison des dérives qu’il a entraîné.

par Marc Laimé, 19 février 2007

L’eau se situe à la convergence d’enjeux multidimensionnels : économiques, sociaux, territoriaux, environnementaux, indissociables et qui font système.

Elle semble être entrée depuis quelques années dans l’ère de l’inquiétude, voire du soupçon, sous l’effet de facteurs cumulatifs.

A l’échelle mondiale, le spectre de la pénurie et de la dégradation de la qualité de cette ressource unique, qui affectent plus de deux milliards d’êtres humains. Une situation dont on estime qu’elle provoque près de 30 000 morts chaque jour, dix fois plus que la mortalité découlant des conflits armés.

Des inquiétudes face à la pollution croissante des ressources en eau, et leur impact sur l’environnement et la santé publique.

L’augmentation continue du montant de la facture et l’opacité persistante de la gestion d’un service public essentiel.

La présence dominante, enfin, notamment en France, d’entreprises transnationales, associées aux thèmes de la libéralisation et de la "marchandisation" d’un bien vital, insubstituable, sur fond de soupçon, parfois avéré, de corruption du personnel politique lors de l’attribution de marchés, en France et à l’étranger.

Cette présence monopolistique d’un véritable cartel de l’eau constitue une autre forme d’exception francaise, puisque la délégation de service public (DSP) est parfois dénommée "second modèle de service public à la française".

Son développement historique trouve son origine dans un mouvement continu et multiforme depuis la Réforme.

Qu’il s’agisse des mutations successives de l’agriculture, des grands travaux d’assèchement des marais, du percement des canaux qui visait à domestiquer l’eau pour favoriser les transports, de l’affirmation du mouvement hygiéniste au début du XIXème siècle, de la révolution industrielle, du développement des infrastructures urbaines, la convergence de ces mouvements dans le courant du XIXème siècle, avant que le développement de l’hydro-électricité ne vienne couronner le phénomène au début du 20ème siècle, va concourir à ce que la catégorisation progressive des différents usages de l’eau, auparavant indifférenciés, va préparer leur appropriation marchande (1).

La ressource elle-même, qu’il s’agisse des eaux de surface ou des eaux souterraines, demeure un bien public, mais on admet progressivement que ses différents usages puissent donner lieu à des services marchands, qu’ils soient assurés par des opérateurs publics ou privés.

Les eaux minérales en sont un bon exemple, avec le systême des concessions d’exploitation accordées à des minéraliers par des collectivités, en échange de redevances le plus souvent très minimes. Ainsi la famille Castel, propriétaire des eaux Saint-Yorre et Vichy-Célestins et de la bière 33 Export, fait-elle partie, aux côtés de 33 autres francais, "réfugiés fiscaux" en Suisse, des 300 plus grosses fortunes helvétiques, avec un patrimoine estimé à un milliard d’euros (2).

Une autre spécificité francaise va jouer un rôle fondamental dans le processus de libéralisation de la gestion de l’eau : l’émiettement communal.

C’est en 1828 que les collectivités se sont vu attribuer la compétence d’assurer l’alimentation en eau. Jusqu’à la moitié du XIXème siècle la France est gérée au niveau des districts, c’est-à-dire des cantons, avec des conseils de districts qui avaient tous les pouvoirs en matière de gestion.

C’est en 1848 que Louis Philippe, voulant imposer une gestion industrielle que les Francais refusaient, a atomisé la France en 38 800 communes de plein exercice, que leur taille comme leur absence de maîtrise budgétaire allaient rendre vulnérables à nombre d’appétits.

Eau et libéralisme

C’est dans ce contexte qu’à dater de la moitié du XIXème siècle la délégation de service public se développe dans le secteur de l’eau, en lien avec les grandes orientations qui structurent notre modèle social et notre organisation politique.

Sous le Second Empire, à dater des années 1850, l’état napoléonien affirme fortement une doctrine résolument libérale.

Face à un besoin croissant de développement d’infrastructures, il affiche ses priorités en privilégiant l’investissement public dans les domaines de l’éducation et de la santé : l’état construit donc des écoles et des hopitaux.

A contrario, après la grande saga des chemins de fer, qui avaient fait à partir des années 1840 la fortune des consortiums créés à cet effet, on assiste à l’émergence de deux sociétés qui vont se voir confier une partie du financement des grandes infrastructures de distribution de l’eau, d’abord dans les grandes villes.

C’est la première phase d’une série de mouvements de balancier, qui sembleront privilégier tour à tour, plus d’un siècle durant, la gestion privée ou la gestion publique de l’eau.

Cette singulière périodicité mérite attention. Elle dessine en creux la véritable marque de fabrique de la Générale et de la Lyonnaise des eaux. Leur étonnante capacité à accompagner, voire à préfigurer, toutes les évolutions du capitalisme à la francaise, des configurations successives d’une économie administrée, durant plus d’un siècle, jusqu’à l’ultra-libéralisme mondialisé qui s’affirmera à partir des années 80 du XXème siècle.

Dès cette époque les débats autour du choix de gestion, public ou privé, du service public de l’eau, sont récurrents. Belgrand et Haussman y prendront une part notable. Belgrand, ingénieur des Ponts et Chaussées, affirmait avec force que l’eau ne devait absolument pas être privatisée à Paris, qu’elle ressortissait de la sphère publique. Mais un certain nombre de communes de banlieue défendaient l’option inverse, soutenant qu’il était impératif de faire appel aux fonds privés pour financer les infrastructures nécessaires.

C’est par un décret napoléonien du 14 décembre 1853 que la Générale des eaux fut portée sur les fonts baptismaux. Ses actionnaires, barons d’Empire et banquiers, sont emblématiques du capitalisme de l’époque. Très vite la Générale va obtenir des concessions à Lyon, Nantes, Paris (dès 1860), une partie de la banlieue parisienne (en 1869). En 1880 la Générale desservait déjà 123 villes et 850 000 habitants. C’est aussi en 1880 qu’est créée la Lyonnaise, qui va répliquer le modèle mis en place par sa soeur aînée (3).

Du « socialisme municipal »

Mais de 1880 à la Seconde guerre mondiale se produit un premier retour de balancier. L’année 1884 marque un véritable tournant, avec l’instauration de l’élection du maire et du conseil municipal au suffrage universel, qui ouvrira la voie au « socialisme municipal ».

Dans les grandes villes détenues par la gauche de l’époque, radicale ou socialiste, les élus se montrent très soucieux de conserver la maitrise des grandes infrastructures urbaines, et mèneront souvent la vie dure au « grand capital »...

Du coup le mouvement amorcé dans la période précédente perd de son dynamisme. C’est la gestion en régie municipale qui l’emporte. En matière de financement il est pour une part notable assuré par l’impôt, forme de péréquation déguisée qui va parfois jusqu’à la gratuité.

Dans les toutes premières années du XXème siècle les débats autour du choix de gestion, public ou privé, de l’eau, revêtent parfois une violence à laquelle nous ne sommes plus accoutumés.

Des mois durant l’Humanité de Jaurès mènera ainsi furieusement campagne contre la "privatisation" de l’eau à Paris.

Après la guerre de 1914-1918 plusieurs entreprises qui avaient été créées après que la Générale et la Lyonnaise aient commencé à engranger des succès vont connaître des faillites retentissantes. Nombre de contrats établis avec des collectivités pour gérer l’eau avant la guerre de 1914 l’avaient été pendant une période de stabilité monétaire absolue. Mais après 1918 l’inflation augmenta très rapidement. Or ces contrats n’avaient pas prévu de formules de révision des prix. Dès lors nombre d’entreprises firent faillite et furent pour l’essentiel reprises par des collectivités (4).

Dans les années 30, le parti radical, alors au pouvoir, et le parti socialiste s’affronteront très violemment sur la dévolution au privé de l’eau à Paris. Un certain nombre d’entreprises privées étaient concernées, d’autant plus que l’eau n’était pas le seul secteur susceptible d’être délégué, l’électricité était également concernée.

Durant cette période agitée la Générale et la Lyonnaise font le gros dos, développent leur portefeuille de contrats et leurs compétences.

Elles échapperont ensuite à la grande vague de nationalisations issue du programme du Conseil National de la Résistance, qui verra Marcel Paul, ministre du gouvernement du Général de Gaulle, nationaliser l’électricité. L’eau n’apparait donc pas à cette époque comme un enjeu stratégique. La Lyonnaise, qui gérait jusqu’alors de l’électricité et de l’éclairage, se recentrera sur l’eau, après être peu ou prou entrée en léthargie durant plus de deux décennies (5).

Il faudra attendre les années 50-60 du XXème siècle pour voir le mouvement s’inverser à nouveau. C’est l’époque de la reconstruction, l’orée des 30 Glorieuses, la grande saga gaullienne, le volontarisme planificateur.

Les besoins en infrastructures sont considérables : en deux ou trois décennies la France va changer de visage et s’urbaniser à une vitesse sans précédent.

A la même époque naît le programme nucléaire francais. Comme EDF va très vite devenir le plus important gestionnaire des ressources d’eau francaises, la nécessité de se doter d’une législation spécifique autorisant une véritable gestion intégrée de l’eau entrainera la promulgation de la première grande loi sur l’eau de 1964 (6).

Les Trente Glorieuses

C’est donc à l’orée des années 60 qu’émerge "l’Ecole francaise de l’eau". Elle va s’incarner dans la gestion par bassin versant, une forte affirmation du rôle des grands corps de l’Etat, l’autonomie progressive des élus locaux vis à vis des compétences eau et assainissement, et la rapide conquête du marché par trois entreprises privées.

Du coup la délégation de service public retrouve tout son lustre, d’abord sous le régime de la concession, jusque dans les années 80, puis sous celui de l’affermage, aujourd’hui majoritaire. Et c’est toute une ingénierie de réseaux, que l’on n’appelle pas encore les "multi-utilities", qui deviendra ensuite exportable dans les années 80.

Cette mutation sera extrêmement rapide. En 1954 on compte 9608 régies simples et 181 régies autonomes, pour 817 services concédés ou affermés, essentiellement dans les grandes villes, ce qui représente déjà 30% de la population desservie.

A cette époque, pas si lointaine, 31% des volumes d’eau distribués en ville le sont gratuitement, pour 58% dans les communes rurales équipées, ce qui est considérable. En ville on traite les eaux de surface. A la campagne on utilise les sources, pas encore polluées par l’agriculture intensive, d’où la gratuité.

Mais dès la fin des années 60 les villes engagent un processus de rationalisation du développement urbain. A la campagne on commence à investir contre la pollution. Nos Trois Soeurs lancent dès lors une offensive dans les espaces ruraux de l’Ouest et du grand Ouest, et signent de nouveaux contrats dans quelques grandes villes.

Six facteurs vont contribuer à l’expansion fulgurante du cartel :

 Une expertise technique croissante ;

 L’emprise progressive du secteur privé sur la recherche-développement, en matière d’assainissement et de dépollution notamment ;

 La maitrise juridique des contrats ;

 L’ingénierie financière, qui va leur permettre de jouer le rôle de banquier occulte des collectivités ;

 Le "relationnel commercial", vocable pudique qui exprime l’influence qu’elles exercent sur le personnel politique et les collectivités ;

 Et plus tard, à dater des années 90, les services qu’elles développent dans le domaine de la relation à la clientèle (7).

Ce rôle, méconnu, de banquier des collectivités assuré par les entreprises a été décisif à une époque où les taux d’emprunt rendaient l’argent cher pour les collectivités. Il leur confère un avantage comparatif considérable, sous l’angle du différentiel du coût des capitaux investis par une collectivité ou un opérateur privé. Les collectivités sont enserrées, aujourd’hui encore, par les règles très contraignantes de la comptabilité publique.

Ainsi dans l’hypothèse où un service des eaux, public, bien géré, dégagerait des excédents, il doit les placer auprès du Trésor Public, qui ne rémunère pas cette trésorerie. A contrario l’entreprise peut générer des bénéfices financiers, considérables, en placant sa trésorerie excédentaire auprès d’un établissement financier...

Cette situation discriminatoire produit des effets plus notables encore quand il s’agit de contracter des emprunts pour réaliser des travaux. Rien de commun entre une transnationale rompue à toutes les subtilités de l’ingénierie financière et une collectivité, petite ou moyenne, qui n’obtiendra évidemment pas les mêmes conditions quand elle contracte un emprunt (8).

Notes :

(1) Jean-Paul Haghe, "Les eaux courantes et l’Etat en France, 1789-1920. Du contrôle institutionnel à la fétichisation marchande", thèse, EHESS, 1998.

(2) Bilan, décembre 2005 (magazine suisse).

(3) Yvan Stefanovitch "L’empire de l’eau", Ramsay, 2005.

(4) Jean-Luc Trancart, "Le point de vue de la Lyonnaise des eaux", in L’eau, source de vie, source de conflits, 15ème Forum Le Monde Diplomatique-Carrefours de la Pensée, Presses Universitaires de Rennes, février 2006.

(5) Alain Jacquot, "La Compagnie générale des eaux 1852-1952, un siècle, des débuts à la renaissance", Entreprise et histoire n° 30.

(6) Jean-Loïk Nicolazo, "Les Agences de l’eau", ed. Johanet, 2002.

(7) Hubert Bonin, "Le modèle francais du capitalisme de l’eau dans la compétition européenne et mondiale depuis les années 1990", in Société civile et marchandisation de l’eau, CNRS-Sciences de la société n° 64, Presses universitaires du Mirail, février 2005.

(8) Marc Laimé, "Le Dossier de l’eau, pénurie, pollution, corruption", Le Seuil, mars 2003. Sur la responsabilité des élus, lire également Laetitia Guérin-Schneider et Dominique Lorrain, "Les relations puissance publique-firmes dans le secteur de l’eau et de l’assainissement". Eau, le temps d’un bilan, collection Documents, Cahier détaché n° 2 de La Gazette des communes, Paris, 9 aout 2004.

© « La Pensée », février 2007.

Marc Laimé

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