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L’eau publique/privée (2) : les dérives d’un service public décentralisé

La structure institutionnelle de gouvernance de l’eau dont se dote la France au début des années 60 conforte et aggrave l’asymétrie qui s’est déjà fait jour entre collectivités et entreprises. Six agences de l’eau et comités de bassin sont créés par la première grande loi sur l’eau de 1964. Les Agences perçoivent des redevances, pour prélèvement et pollution de l’eau, qui sont acquittées par l’usager quand il règle sa facture d’eau.

par Marc Laimé, 22 février 2007

Le montant global des redevances perçues par les Agences de l’eau atteignait 2 milliards d’euros en 2006, pour un marché global dont le chiffre d’affaires annuel est estimé à 12 milliards d’euros, essentiellement financé par les collectivités, donc les usagers.

Ces redevances sont ensuite redistribuées par les Agences aux collectivités, aux industriels, aux agriculteurs, et profitent donc aux entreprises du secteur qui effectuent des travaux.

Ce modèle de financement par la redevance a très tôt permis à l’Etat, dès la fin des années 60, de décentraliser la gestion de l’eau, et surtout de "débudgétiser" le coût d’un service public essentiel.

Le financement des politiques publiques de l’eau échappait ainsi jusqu’à présent au contrôle parlementaire. Alors même que le Conseil constitutionnel a jugé dès 1982 que les redevances étaient inconstitutionnelles ! Considérant qu’il s’agissait "d’impôts de toute nature" et non de "redevance pour service rendu", la définition de leur assiette, de leur taux, comme leur utilisation, aurait du être du ressort du Parlement.

Ce qui n’était toujours pas le cas en 2006, même si la troisième grande loi sur l’eau, attendue depuis 1998, un record, et qui est finalement entrée en vigueur le 1er janvier 2007, propose de restituer au Parlement son rôle de contrôle. Mais le dispositif n’en a pas moins fonctionné à la satisfaction générale des acteurs qui en tirent bénéfice.

Reste que la "gouvernance" du systême souffre d’un déficit démocratique patent.

Si une dizaine de ministères, avec les grands services déconcentrés de l’Etat qui en dépendent (Drire, Diren, Ddaf, Ddass...), et une multitude d’organismes sont impliqués dans la gestion de l’eau (Brgm, Engref, Ifen, Oieau...), l’essentiel de la planification et de l’action sont imparties au systême Agences de l’eau-Comités de bassin.

Or les usagers domestiques, qui financent l’essentiel du systême, n’y sont représentés qu’à la portion congrue, d’une part par les élus des collectivités qui y siègent, d’autre part par une poignée d’associations consuméristes et de protection de l’environnement.

En revanche des représentants des trois entreprises francaises du secteur occupent des places éminentes au sein des collèges "usagers" de chaque Comité de bassin. Une situation dénoncée de longue date, sans pour autant que l’indispensable démocratisation de ces instances ne progresse.

Par ailleurs cette configuration d’une "gouvernance" très décentralisée a aussi favorisé une asymétrie d’information croissante entre les entreprises du secteur et les 36783 communes francaises, et désormais leurs regroupements, qui exercent tout ou partie des compétences eau et assainissement.

Il existe aujourd’hui près de 14900 services d’eau potable, dont 5000 sont délégués, et 14400 services d’assainissement, dont 4400 sont délégués.

En 2004 l’eau était gérée à 62% au niveau de l’intercommunalité, et à hauteur de 64% pour l’assainissement.

En 2004 toujours, sur 60 millions d’habitants desservis en eau potable, 39% l’étaient par la CGE (Veolia), 22% par la Lyonnaise, 10% par la Saur, environ 3% par une dizaine de petites entreprises privées surtout actives dans le sud de la France, et 26% par des régies publiques.

Versant transparence, régulation, lisibilité du systême pour l’usager, un effet pervers des deux grandes étapes de la décentralisation (1982-1984 puis 2004) a conduit à ce que l’on puisse dépendre, sans le savoir, de 2, 3, 4, 5 services ou syndicats différents, pendant que se mettait en place dans le même temps un véritable duopole organisé, puisque Veolia dispose aujourd’hui d’un portefeuille de 26 millions d’usagers captifs, Suez en revendiquant 14 millions et la Saur 8 millions.

L’extension de ce monopole à l’ensemble des services de la ville ("multi-utilities") en quelques décennies conduit à s’interroger sur la marge de manoeuvre et la capacité d’expertise et de contrôle des collectivités qui ont confié successivement à ces entreprises l’essentiel des services publics qu’elles doivent impérativement offrir à leurs administrés, dans les secteurs de l’eau, de l’assainissement, des déchets, du chauffage, de la propreté, des transports urbains, routiers, ferroviaires, de la restauration collective, des parkings, des pompes funèbres, de la communication, des loisirs...

En outre, jusqu’à l’orée des années 2000, Vivendi était propriétaire de Canal Plus, Suez de M6, et le groupe Bouygues, propriétaire de la Saur revendue en novembre 2004 au fonds d’investissement Paribas Affaires Industrielles (PAI), de TF1... (9).

Les instruments de la conquête

C’est notamment en jouant le rôle de banquier occulte des collectivités que le cartel de l’eau s’est arrogé une position dominante.

L’exemple le plus emblématique en sont les "droits d’entrée" versés lors de la signature d’un contrat. La responsabilité de la puissance publique apparaît ici écrasante, puisque le procédé ne sera formellement interdit par le législateur qu’en 1995, pour renaître sous une autre appellation peu après...

A dater des années 70-80 les signatures de contrats se multiplient, pour des durées de 20, 30, voire 40 ans.

L’entreprise verse à la collectivité un droit d’entrée, qui représente souvent la reprise de l’endettement contracté par le service d’eau ou d’assainissement, fréquemment géré, dans le giron public, sans grande rigueur auparavant.

Ces droits d’entrée peuvent représenter plusieurs millions, voire plusieurs dizaines de millions d’euros.

Ils devraient être affectés au budget annexe de l’eau et de l’assainissement (BAA), dont la règlementation stipule qu’il doit être distinct, au-dessus de 3500 habitants, du budget général de la collectivité (BG).

En fait ces sommes viennent très fréquemment abonder le budget général de la collectivité, lui permettant dès lors d’abaisser artificiellement le taux des impôts locaux, voire de désendetter la ville et d’engager la construction d’équipements collectifs (stades, piscines, médiathèques...).

Ce dispositif confère des avantages politiques conséquents aux collectivités et aux élus qui en acceptent le principe.

Il a son revers : l’entreprise se rembourse ensuite, sur toute la durée du contrat, en fixant un prix de l’eau qui intègre, contractuellement, le fameux droit d’entrée...

C’est donc, massivement, une substitution de la fiscalité locale par la facture d’eau, acquittée par l’usager, qui se met en place, sans que soit publiquement débattu le principe d’une péréquation entre impôts locaux, redevances, taxes parafiscales...

Le bénéfice en est évident pour ses protagonistes : la collectivité se soustrait à l’exercice, électoralement sensible, de l’augmentation de la fiscalité locale.

L’entreprise retire des bénéfices financiers exorbitants de ces "petits arrangements entre amis", et peut surtout augurer que les élus ne témoigneront pas d’une grande vigilance quant aux conditions dans lesquelles elle respecte, ou non, ses obligations contractuelles de délégataire d’un service public...

En 2007 encore nombre de contrats de délégation de service public restent obérés par la pression financière découlant du remboursement, à des taux exorbitants, de ces fameux droits d’entrée... Il est fréquemment arrivé de surcroît que dans le cadre d’un contrat de trente ans le "remboursement" se poursuive au delà des vingt premières années, lors même que la dette ainsi contractée, et ses intérêts, avait déjà été remboursée par la collectivité.

Après leur interdiction en 1995 les droits d’entrée seront peu ou prou remplacés par une "redevance d’occupation du domaine public communal", qui continuera à conférer des avantages financiers aux collectivités, si elle pénalise un peu moins gravement les usagers du service public de l’eau ou de l’assainissement. (10).

A ce stade la première étape de la décentralisation (1982-1984) va s’avérer décisive. Les maires s’affranchissent, pour partie, de la tutelle tatillonne de la DGCL (Direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur), qui exercait, via les préfets, un contrôle de légalité "ex ante" sur les délégations de service public.

Le dernier modèle de contrat-type de DSP fut élaboré en décembre 1980. Ensuite le contrôle ne s’exercera plus qu’à posteriori. Dès lors la maîtrise juridique des contrats et l’ingénierie financière des entreprises vont révéler toutes leurs potentialités.

Dans un contexte jacobin, hypercentralisé, tatillon, dont le droit, la jurisprudence, sont fortement codifiés, basés sur le code napoléonien, à priori simple d’usage, le singulier talent du cartel de l’eau va se traduire par une forme d’acculturation, séduisante, au registre anglo-saxon de la "common law", où tout relève du contractuel, et donne donc lieu à la rédaction d’épais contrats, sans cesse revus, par voie d’avenants, au fil de leur exécution. Veolia et Suez deviennent donc très vite le meilleur ami du maire, dont les ennemis traditionnels seraient bien plutôt, dans cette configuration, le Préfet et l’administration centrale...

Dans la même période, au début des années 80, les entreprises se livrent à une véritable "rafle" dans les rangs des DDE (Directions départementales de l’équipement) et des grands corps de l’Etat (Mines, Ponts, Engref), et privent de ce fait la puissance publique des compétences des ingénieurs qui y officiaient jusqu’alors.

De 1982 à 1992 la Générale double de taille et engrange autant de contrats qu’entre 1853 et 1982.

De 1985 à 1995 le chiffre d’affaires global du secteur de l’eau et de l’assainissement passe de 17,5 milliards de francs à 47,5 milliards de francs.

Un chiffre d’affaires certes "dopé" par les grands travaux qu’il s’avère nécessaire de mettre en oeuvre pour tenter de contenir la pollution croissante des ressources en eaux brutes, qui commencent à enregistrer le contrecoup néfaste de la "révolution chimique" qui bouleverse les pratiques agricoles traditionnelles.

Jusqu’en 1998 la question de l’institution d’une autorité de régulation d’un secteur aussi singulier, dans lequel des missions de service public sont assurées pour l’essentiel par des opérateurs privés en situation de monopole écrasant ne sera pas posée.

Le projet de loi Voynet sur l’eau, qui connaîtra une gestation difficile de 1998 à 2002, prévoyait la création d’un Haut conseil de l’eau et de l’assainissement. Dans le droit fil de l’apparition d’une multitude d’autorités de régulation créées depuis une quinzaine d’années lors de la libéralisation des anciens monopoles publics dans les domaines de la communication, des télécommunications, de l’énergie...

Cette autorité de régulation n’existe toujours pas en 2007.

Les opérateurs brandissent aujourd’hui le "benchmarking" (comparaison des performances) que permettraient les "indicateurs de performance" pour faire obstacle à toute régulation forte du secteur.

Les collectivités et le corps politique invoquent pour leur part l’article 72 de la Constitution de 1958, stipulant que "les collectivités s’administrent librement" pour repousser le spectre d’une forte régulation publique.

Le prix du monopole

De l’aveu même de certains représentants de ces entreprises, le secteur a enregistré d’importantes dérives à partir des années 80, mais, assurent-ils, le pire serait désormais derrière nous. La moralisation du domaine de l’eau et de l’assainissement aurait progressé à grands pas.

On en aurait désormais fini avec les contrats léonins, les clauses de révision soigneusement configurées aux fins de générer des "cash-flows" que ne légitime aucune amélioration de la qualité de service rendu à l’usager, la rétention des mois durant des redevances percues par les délégataires pour le compte des Agences de l’eau (2 milliards d’euros par an), qui, au lieu d’être immédiatement reversées aux Agences, sont placés par les entreprises sur les marchés financiers et y génèrent des bénéfices qui n’apparaissent pas dans les compte-rendus qu’elles doivent établir chaque année pour les collectivités, les mystérieux "frais de siège" mentionnés d’une ligne sur les mêmes compte-rendus, sans que leur réalité puisse être connue, les clauses d’indexation automatiques indéchiffrables pour l’élu lambda, les frais de personnel incontrôlables, les durées d’amortissement de compteurs exotiques, les facturations étonnantes des travaux exclusifs confiés à des filiales, l’évaporation des "garanties pour renouvellement" qui doivent être affectées au renouvellement du réseau, pris en charge par le délégataire pour la durée du contrat...

Depuis une quinzaine d’années tous les grands corps de l’Etat ont tour à tour enquêté sur le secteur. La lecture attentive de la quinzaine de rapports ainsi rendus publics évoque une version contemporaine de la formation que pourrait dispenser, dans une école de gestion prestigieuse, un lointain descendant du mentor-geolier d’Oliver Twist... (11).

Un exemple ? Le syndicat qu’ont créé les Trois Soeurs a pour sa part témoigné d’une ébouriffante inventivité en concoctant un "Compte de résultat économique" qui déroge à toutes les normes comptables existantes. Sa construction même permet de dissimuler les techniques de facturation opaques évoquées ci-dessus, et de faire apparaître des résultats d’exploitation, et donc des bénéfices, à l’évidence inférieurs à la réalité, et par conséquent de payer moins d’impôt sur les sociétés...

Les entreprises revendiquent aujourd’hui des marges bénéficiaires qui n’excèdent pas 4 ou 5%. Les rares travaux universitaires sur le sujet aboutissent plutôt à 15%, voire plus. Pour certains contrats la marge atteindrait 20%, 25%, si l’on intègre les sur-bénéfices des travaux effectués par des filiales des grands groupes, qui donnent lieu à des refacturations en cascade... (12).

Il suffirait pour s’en convaincre de constater, comme c’est le cas plus fréquemment depuis quelques années que, quand une collectivité, soit annonce étudier l’éventualité d’un retour en régie publique, soit discute sérieusement avec son délégataire dans la perspective d’une reconduction du contrat, on voit soudainement l’entreprise consentir des diminutions de 10, 20, 30 et jusqu’à 40% du prix de l’eau...

Dérégulation à outrance

En l’absence de régulation forte du secteur, force est de constater aujourd’hui l’absence de tout débat démocratique conséquent avant la signature ou le renouvellement d’un contrat de délégation.

Les collectivités ne disposent pas d’un pôle d’expertise publique à la hauteur des enjeux. La connaissance acquise sur le plan patrimonial par les entreprises, après des décennies d’exercice d’un monopole écrasant leur confère un avantage stratégique considérable.

En dépit de l’adoption en rafale au début des années 90, sur fond d’emballement des "affaires politico-financières", des lois "Sapin" (1992), "Barnier" (1995), "Mazeaud-Seguin" (1995), les notions qui sont au fondement de la légitimation idéologique de la délégation de service public, soit notamment la réversibilité, que doit autoriser la durée des contrats, sont ouvertement battues en brèche, dans l’indifférence générale, au premier chef du politique, qui en est le premier responsable.

Dans le courant de l’été 2001 le Conseil de la Concurrence avait ainsi enjoint Veolia et Suez de procéder au "décroisement" de leur dizaine de filiales communes, en métropole et dans les DOM-TOM. Sans effet.

Réversibilité du mode de gestion ?

Depuis 1923, sans discontinuer, la Générale des eaux assure la production et la distribution d’eau potable pour le compte du Sedif, le Syndicat des eaux de l’Ile-de-France, qui regroupe 144 communes de la petite-couronne, et dessert 4 millions et demi de Franciliens.

Mis en cause en février 2006 par une enquête retentissante de l’UFC-Que Choisir, qui dénoncait une surfacturation du prix de l’eau de 59%, le président du Sedif, M. André Santini, député-maire UDF d’Issy-les-Moulineaux, qui préside l’institution depuis 23 ans, et a été élu président du Comité de bassin Seine-Normandie à l’automne 2005, a balayé l’accusation d’un revers de manche... (13).

A l’ère de la mondialisation et de la "guerre économique" débridée, un très large consensus politique conduit en fait à considérer que nos deux entreprises phares de l’eau et de l’environnement, leaders mondiaux du secteur, doivent être défendues becs et ongles de toute remise en cause. Les dizaines de recalés du suffrage universel qu’elles emploient volontiers dès qu’intervient un "trou d’air" malencontreux dans une carrière politique prometteuse, s’y emploient, il est vrai, avec une opiniâtreté impressionnante.

Un monopole naturel... soigneusement entretenu

Dans ce contexte sidérant d’absence patente de "concurrence libre et non faussée", depuis deux à trois ans ce sont toutefois 500 à 600 contrats qui arrivent désormais à expiration chaque année, nombre d’entre eux ayant été prorogés à la hussarde dans les quelques mois qui avaient précédé l’adoption de la loi "Sapin" en 1992.

Mais 95% d’entre eux sont purement et simplement reconduits avec le même délégataire, 2 à 3% passent de Veolia à Suez, et réciproquement, quelques contrats échoient à la dizaine de petites entreprises implantées pour l’essentiel dans le Sud-Est de la France, le nombre des retours en régie publique se comptant chaque année sur les doigts de la main.

Des enquêtes régulièrement conduites par la DGCCRF (Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes), qui les a abandonnées depuis quelques années, ou par un recolement des statistiques établies par les DDA (Direction départementale de l’agriculture), qui conseillent près de 60% des collectivités, attestent que la gestion privée est en moyenne 30% plus chère que celle d’une régie publique.

Le mouvement de reprise en main par les collectivités croît pourtant depuis quelques années, les contraintes financières de plus en plus lourdes liées à ces compétences accélérant le phénomène. Mais l’affaire ne va pas de soi.

Le retour en régie publique doit être préparé plusieurs années avant le terme du contrat de délégation en cours.

La collectivité doit reconstituer des capacités d’intervention qu’elle a généralement perdues, dans les domaines techniques, financiers, et ceux de la gestion du personnel et de la relation à la clientèle.

Elle doit aussi surmonter le problème de la transmission des données techniques détenues par l’entreprise, surtout si la durée du contrat de délégation antérieur a été longue.

Mais c’est le plus souvent la volonté politique qui fait défaut : trop lourd, trop complexe. Désintérêt, incompétence, poids des habitudes acquises, pressions ou marchandages politiques...

Notes :

(9) Marc Laimé, "Le Dossier de l’eau, pénurie, pollution, corruption", Le Seuil, mars 2003.

(10) Rapport d’information de M. Yves Tavernier, en conclusion des travaux d’une mission d’évaluation et de contrôle constituée le 20 décembre 2000, sur le financement et la gestion de l’eau (n° 3081, 22 mai 2001).

(11) Voir notamment : "La gestion des services publics locaux d’eau et d’assainissement", rapport public particulier, Cour des Comptes, janvier 1997, Ed. du Journal Officiel, n° 4327 - "Quelle régulation pour l’eau et les services urbains ?" Haut-Conseil du secteur public, 17 décembre 1999.

(12) Bernard Maris "L’appétit vorace des multinationales", La Ruée vers l’eau, Manière de voir n° 65, Le Monde Diplomatique, septembre-octobre 2002.

(13) "Prix de l’eau, des profits abusifs", Que-Choisir n° 434, février 2006.

© « La Pensée », février 2007.

Marc Laimé

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