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Politiques publiques : la tentation du césarisme

M. Nicolas Sarkozy va annoncer lors d’un conseil des ministres exceptionnel consacré à la « modernisation de l’Etat » le mercredi 12 décembre 2007 la réorganisation de l’Etat autour de préfets surpuissants, dont les pouvoirs vont être considérablement accrus. De nombreux services déconcentrés de l’Etat vont être fermés, d’autres regroupés. A l’heure du Grenelle de l’Environnement, cette première étape de la « Révision générale des politiques publiques » (RGPP) coïncide avec la refonte du ministère de l’Ecologie, de l’Aménagement et du Développement Durable, qui voit le corps bicentenaire des Ponts et Chaussées s’arroger les missions jusqu’ici dévolues aux services du ministère de l’Ecologie. L’objectif de non remplacement d’un départ de fonctionnaire à la retraite sur deux va ainsi se traduire par un affaiblissement considérable de l’action des services déconcentrés de l’Etat, dont ceux voués à la protection de l’environnement, et placer les collectivités locales dans une situation intenable.

par Marc Laimé, 11 décembre 2007

A l’horizon de quelques mois citoyens et collectivités n’auront bientôt plus qu’un seul interlocuteur en matière d’emploi, de santé, d’agriculture, d’environnement ou de sport. M. Nicolas Sarkozy doit l’annoncer le mercredi 12 décembre à l’occasion d’un Conseil des ministres inédit consacré à la « modernisation de l’administration ».

Les directions départementales spécialisées vont s’effacer. L’Etat local s’incarnera désormais dans des préfectures « new look », « qui auront autorité sur toutes les notes de la gamme ».

Première étape de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) à laquelle travaillent depuis l’été dernier M. Claude Guéant, secrétaire général de l’Elysée, et M. Jean-Paul Faugère, directeur de cabinet à Matignon, ces orientations sont supposées tirer les conséquences de la décentralisation.

Nombre d’observateurs considèrent toutefois, à l’égal du quotidien Le Monde, qu’il s’agit (d’une) réforme de l’Etat "d’une ampleur inégalée depuis les débuts de la Vème République.

« Ces trente dernières années, la fonction publique déconcentrée a vu ses prérogatives diminuer progressivement, sans que ses représentations ne soient réduites à due proportion », confiait au quotidien Les Echos du 11 décembre 2007 un responsable du dossier, « l’idée est d’adapter la maquette de l’Etat à la réalité d’aujourd’hui ».

Une « réalité d’aujourd’hui » qui revêt les allures d’un ultra-libéralisme sans entraves.

"Faire mieux et moins cher"

Selon une méthode désormais bien rodée ce sont rien moins que 26 équipes d’audit, associant consultants de cabinets privés prestigieux et membres des corps d’inspection de l’administration (finances, affaires sociales…), au total plus de 200 personnes, qui « passent au crible » depuis juin 2007 les 1000 milliards d’euros de dépenses de l’Etat avec bien sur pour objectif de « remettre à plat » ses missions, et d’imaginer comment « faire mieux et moins cher »…

Deux domaines "transversaux", la santé et la famille, et huit politiques ont d’ores et déjà été « auditées » (en moins de six mois, mazette !) : les services du premier Ministre, le ministère de la Culture, le Medad, le ministère de l’Intérieur et la politique publique de sécurité, l’immigration, la justice et la culture. Il y a dès lors fort à parier que la réforme de la carte judiciaire fera figure en 2008, les municipales passées, d’innocent zakouski…

Car ce n’est qu’un début. A terme le chantier de le RGPP mobilisera plus de mille "auditeurs"...

Bercy a d’ores et déjà annoncé qu’il pourrait s’appuyer sur trois consortiums : le duo McKinsey-Accenture qui travaillera sur les ministères régaliens (Défense, Finances, Intérieur...).

Capgemini, BCG, Ineum Consulting et Lazard obtiendront les autres ministères (Agriculture, Santé, Ville et Logement...) et l’Education nationale, tandis que Roland Berger, BearingPoint et Ernst & Young se verront confier l’étude de mesures interministérielles…

Dans ces conditions, même un sondage IFOP-Accenture-Les Echos, opportunément réalisé en novembre 2007, ne parvient pas à dissimuler la légitime inquiétude des fonctionnaires concernés…

Résultat, comme le précisent Les Echos du 12 décembre 2007 : « Quatre-vingts objectifs ont été arrêtés. Le premier d’entre eux touche à la représentation de l’Etat sur le terrain : le nombre de directions régionales et départementales - équipement, agriculture, emploi, industrie, recherche, environnement, culture, etc. - sera divisé par trois, pour tirer les conséquences de trente ans de décentralisation. Les préfets de région prendront du galon en devenant les supérieurs hiérarchiques des préfets de département. Inspiré par le modèle suédois, le gouvernement souhaite également, à terme, réduire à leur plus simple expression les ministères, en transférant à des agences les administrations centrales, dont la quantité sera réduite de moitié. »

L’Hyper-libéralisation

Le modèle suédois à bon dos. En réduisant les ministères « à leur plus simple expression », par le biais du transfert à des « agences » de leurs administrations centrales, « réduites de moitié » à l’occasion, c’est toute une culture de l’action publique qui s’efface au profit de l’intervention privée. Ce qu’illustre jusqu’à la caricature la « réforme » du Medad actuellement opérée par M. Jean-Louis Borloo (voir infra).

Et comme l’atteste la confirmation que le gouvernement présentera très prochainement un projet de loi répondant à la demande exprimée par le chef de l’Etat de "desserrer les contraintes" entourant la mise en oeuvre des contrats de partenariat-public-privé...

Ceci sans compter, histoire de faire bonne mesure, que le groupe de travail présidé par le sénateur (UMP) de l’Orne, M. Alain Lambert, qui a remis le 7 décembre 2007 un rapport sur les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales à M. François Fillon, préconise benoîtement rien moins que la suppression du Code des marchés publics au titre de « l’allègement des contraintes normatives ». L’application directe du droit communautaire devant permettre de se passer d’un texte « en permanente modification » !

Par ailleurs ce rapport, commandé par le gouvernement, évoque la suppression de la "clause générale de compétence", qui permet aux départements d’intervenir dans tous les domaines de l’action publique, au-delà de leurs pouvoirs traditionnellement reconnus dans les domaines de l’éducation (les collèges), de l’aide sociale (dont le RMI) et de la gestion du réseau routier. Selon le rapport, "cette option suppose que les départements et régions interviennent sur un domaine limitatif de compétences et que, dans ces domaines, leur compétence soit exclusive ou, par exception, clairement partagée avec une seule autre personne publique (...)".

D’où un vif émoi des Conseils généraux, qui craignent d’être dépossédés de leurs compétences.

Hypothèse contre laquelle s’insurge lui aussi M. Raymond Forni, président de la région Franche-Comté, ancien président de l’Assemblée nationale, dans une tribune publiée par Libération le 14 décembre 2007.

Libération qui avait vertement commenté l’affaire dans son édition de la veille, en titrant : « L’ Elysée lance l’essoreuse » :

(…) Ainsi pour faire des économies la recette est-elle assez simple : le Conseil de modernisation des politiques publiques souhaite confier au secteur privé de plus en plus de tâches qui ne sont pas stricto sensu du ressort de l’Etat, comme la gestion des renseignements téléphoniques des administrations ou du parc automobile des ministères. Une autre recette risque de faire grincer les dents des élus locaux : la RGPP propose en effet le transfert de pas mal de tâches (comme la gestion des cartes d’identité ou des passeports) aux mairies ou la poursuite du transfert de la gestion des monuments historiques aux collectivités qui le souhaitent. Sans mettre en face les ressources financières nécessaires.

« Côté recettes nouvelles, là aussi, pas de surprise : l’Etat va vendre de l’immobilier. Et faire baisser le nombre de fonctionnaires. Nicolas Sarkozy avait promis le non-remplacement d’un agent public sur deux. La RGPP préconise de se doter des outils pour permettre ces départs en créant « une indemnité de départ volontaire », en instaurant une rémunération plus proche de celle pratiquée dans le privé pour les cadres, sur des critères de résultats. Reste à savoir si ces mesures seront suffisantes pour juguler les déficits publics qui pourrissent les relations avec les partenaires européens de la France. Sinon, le « big bang » risque bien de faire pschitt. »

La tentation du césarisme se fait donc clairement jour quand on articule ces différentes « innovations », qui renvoient aussi bien au règne de Napoléon III et à "l’ Enrichissez-vous" de Guizot, dont l’ombre plane décidément sur "l’hyperprésidence"...

Chiffrant à 150 milliards d’euros « l’excès de dépenses publiques par rapport à l’Allemagne », M. Nicolas Sarkozy table ainsi sur la RGPP pour atteindre son objectif de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux à partir de 2009.

« Ce ne sera pas très difficile car les collectivités locales ont pris le relais de l’Etat depuis belle lurette, sans que les effectifs évoluent en conséquence », souligne un parlementaire interrogé par les Echos.

L’Etat chef de file

Depuis 1964 les préfets sont les « délégués officiels du gouvernement » et les « représentants directs de chacun des ministres » sur le terrain, mais deux chaînes hiérarchiques ont continué de cohabiter.

D’une part, les préfets dirigent leurs services préfectoraux, de l’autre, les ministres pilotent leurs services extérieurs : les Affaires sociales pour les DDASS, l’Agriculture pour les DDAF, la Jeunesse et les Sports pour les DDJS...

S’y ajoute un échelon intermédiaire, celui des régions, au niveau duquel sont traitées les questions d’industrie et de recherche (les DRIRE), d’environnement (les DIREN), d’équipement (les DRE) ou d’action culturelle (les DRAC).

Le président de la République souhaite donc un Etat « mieux identifié » dans un système dont les préfets seront « la clef de voûte ».

Le ministère de l’Intérieur, dont dépendent ces derniers, va donc prendre sous sa coupe les fonctionnaires « déconcentrés » de nombreux autres ministères. Aux 31 000 agents des préfectures s’ajouteront donc plusieurs dizaines de milliers de personnes (108 000 à l’Equipement, 34 000 à l’Agriculture, 12 000 à la Culture, 10 000 à l’Emploi), même si sur un plan strictement budgétaire le rapprochement n’est pas encore tranché.

Par ailleurs, les préfets de région verront eux aussi leurs pouvoirs renforcés. Ils auront désormais autorité sur les préfets départementaux. Et pour les ministères ayant récemment changé de périmètre, leur déclinaison territoriale sera adaptée. C’est le cas de l’Ecologie et du Développement durable, rassemblés avec l’Equipement sous l’autorité de M. Jean-Louis Borloo, ou de l’Emploi, qui a rejoint l’Economie chez Mme Christine Lagarde.

Haro sur les fonctionnaires

L’antienne est connue. En dépit de la décentralisation, la France resterait « furieusement étatiste ». « Et sans que cela ne conduise (...) à plus d’égalité, de justice, à plus d’efficacité, à de meilleurs écoles et services publics », soulignait récemment M. Adrien Zeller, président de la région Alsace, sous les applaudissements de ses homologues.

En dépit de transferts de compétences très aboutis, comme celui de la formation professionnelle qui relève des régions, ou celui des routes nationales dévolues depuis deux ans aux départements, l’Etat avait maintenu en activité de nombreuses directions régionales : DRE (équipement), DRA (agriculture), DRASS (action sanitaire et sociale), DRAC (culture), etc., dont la survivance est réputée contre-productive.

« Plus de la moitié de leurs dotations budgétaires passe dans les coûts de fonctionnement interne. C’est autant qui ne profite pas aux politiques publiques », déplore ainsi l’Association des régions de France (ARF).

Ces « doublons » résultent en partie de l’action de résistance des personnels d’encadrement de ces services qui souhaitent demeurer dans le giron de l’Etat.

Les départements ont ainsi dû procéder, souvent dans l’urgence, au recrutement de cadres pour gérer leur patrimoine routier, ceux de l’Etat étant peu enclins à rejoindre la fonction publique territoriale (FPT).

« On nous enjoint de faire des économies de bouts de chandelles, mais il existe d’énormes gisements de productivité du côté de l’Etat », confie aux Echos un haut fonctionnaire territorial.

Contrôles régaliens

Reste que ces services de l’Etat intervenaient aussi afin de contrôler l’action des collectivités et édicter des normes d’application de la réglementation. Les départements reçoivent ainsi de nombreuses circulaires destinées à encadrer leurs politiques sociales.

« Nous préférerions voir l’Etat continuer à assurer ses missions dans le domaine de la solidarité nationale ou de l’emploi », souligne l’Association des départements de France (ADF).

L’exact opposé de l’éparpillement croissant des interventions de l’Etat dont la Cour des comptes, en matière d’aides économiques, s’est récemment fait l’écho. L’action de l’Etat, qu’elle s’exerce à travers ses services déconcentrés ou de nombreuses agences ou établissements publics (Oseo-Anvar, Ademe...) est donc jugée illisible, car noyée dans une myriade de dispositifs déconcentrés locaux.

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Les 97 "réformes" annoncées le 12 décembre 2007
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Le rapport présenté par M. Eric Woerth, ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, rapporteur général de la RGPP.

La réforme du MEDAD

Dans ce contexte, tout juste achevées les réunions du Grenelle de l’environnement, manifestation médiatique qui prend eau de toute part, M. Jean-Louis Borloo a quant à lui initié une réforme radicale du ministère de l’Ecologie, de l’Aménagement et du Développement durables.

Les grandes lignes de la nouvelle configuration du ministère ont été présentées le 6 décembre dernier à ses principaux responsables.

Annonce éclairante : le Conseil général du corps des Ponts et Chaussées (CGPC) mue en... Conseil général du développement et de l’aménagement durables.

Créé il y a 200 ans, et numériquement le plus important corps de l’Etat, le CGPC a toujours promu la construction d’autoroutes, d’infrastructures ou de centrales nucléaires, et n’a donc jamais porté aux nues la notion de développement durable…

Pour certaines associations écologistes, la mutation coule de source : n’ayant plus d’autoroutes à construire, il a choisi de se « peindre en vert ».

Le CGPC, dont le vice-président, M. Claude Martinand, préside par ailleurs, tout un symbole, l’Institut de la gestion déléguée, deviendrait surtout l’autorité environnementale chargée du contrôle, et ses quelque 1500 membres « fusionneraient » avec le minuscule service de l’Inspection générale de l’Environnement (IGE), issu de l’ex-ministère de l’Ecologie, qui ne compte pas plus de quarante fonctionnaires...

Ce sont donc les ingénieurs férus de grands travaux, et leur président tout acquis à l’intervention du secteur privé, qui vont avoir la haute main sur la surveillance de l’environnement ! On devine la suite.

Fiévreusement attendue par les personnels du MEDAD, la répartition des directions du ministère est censée témoigner que la lutte contre le changement climatique est placée au coeur de la politique.

Une grande direction « énergie climat » serait ainsi créée, englobant notamment l’ex-Direction générale de l’énergie et des matières premières et, probablement, la Mission interministérielle de l’effet de serre.

En revanche, la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) aurait réussi à sauver son indépendance. L’ex-ministère des Transports deviendrait direction « infrastructures », aux côtés d’une autre entité intitulée « risque et santé ». De même la Délégation à la sécurité routière et l’ex-Datar (Diact) ne seraient pas fondues avec d’autres services.

L’écologie réduite aux acquêts

Les anciennes fonctions du ministère de l’Environnement sont regroupées dans un vaste ensemble qui prendrait le nom de direction « ressource territoire et habitat ». Elle engloberait donc le logement et l’urbanisme.

L’ancienne Direction de l’eau du ministère de l’Ecologie prendrait la responsabilité de la protection de la nature, mais aussi la question des déchets considérés désormais comme une « ressource ».

Compréhensible puisque le nouvel Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), créé par la Loi sur l’eau du 30 décembre 2006, et financé par les Agences de l’eau, donc par les usagers du service public de l’eau, se voit confier un nombre impressionnant de missions, auparavant conduites par les Agences et la Direction de l’eau…

Ici les craintes des acteurs de l’eau se vérifient donc pleinement : l’opération s’apparente à une « externalisation » des missions de l’ex Direction de l’eau, financée par les usagers, missions que l’ONEMA va éprouver les plus grandes difficultés à mettre en oeuvre, puisque son personnel est majoritairement composé des 700 garde-pêches de l’ex-Conseil supérieur de la pêche (CSP), dont on augure mal qu’ils puissent à l’avenir s’investir dans le pilotage des politiques publiques et de la recherche auparavant imparti à la Direction de l’eau…

Tout ceci va évidemment faire le bonheur de Veolia, Suez et Saur qui vont à l’occasion passer du statut de délégataires de missions de service public à celui de co-producteurs des politiques publiques… Ce dont ils se défendent à peine au demeurant, tant les « ruptures » de la période les comblent d’aise.

Quant au devenir du développement durable au sein du ministère, M. Jean-Louis Borloo assurait le 6 décembre dernier qu’il allait soumettre au chef de l’Etat la nomination de Mme Michèle Pappalardo, présidente de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) au poste de commissaire au développement durable. Qui aura la lourde tâche de présider à la réorganisation du ministère en y impulsant de la « transversalité ».

Un budget en trompe l’œil

Admirable tour de passe-passe. Le budget du programme gouvernemental intitulé « protection de l’environnement et prévention des risques » atteindra 447 millions d’euros l’année prochaine. L’effort financier est important selon M. Jean-Louis Borloo, même si l’écologie ne représente que 3% du budget total du ministère de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables (Medad).

M. Jean-Louis Borloo s’essayait pour la première fois, le mercredi 26 septembre 2007, à l’exercice de présentation du budget du tout nouveau Medad qui reprend donc la plupart des compétences auparavant dévolues aux ministères chargés de l’Industrie, de l’Equipement, des Transports et de l’Ecologie.

Une présentation d’autant plus malaisée que les mesures du Grenelle de l’Environnement, supposées fortement conditionner la politique environnementale de la France dans les dix prochaines années, n’ont pas encore été décidées.



C’est pourquoi le ministre d’Etat qualifiait le budget 2008 de « transition ».

Excepté pour le périmètre de l’Ecologie dont les crédits étaient dépeints comme « très offensifs ».



En 2007 le budget du ministère de l’Ecologie et du Développement Durable (Medd) alors dirigé par Mme Nelly Olin atteignait 915 millions d’euros, dont 278 millions pour le programme de recherche.



En 2008, 447 millions d’euros de crédits seront affectés à la prévention des risques et à la lutte contre la pollution (+26,4% par rapport à 2007), à la politique de l’eau, et à la préservation de la biodiversité, de la nature et des paysages (+30%).

Ce dernier domaine fait figure de grand vainqueur. Ses crédits supplémentaires profiteront à la création de deux nouveaux parcs nationaux (Guyane et Réunion) et à l’Agence des aires marines protégées.



Mais ces engagements ne peuvent être directement comparée aux 637 millions d’euros dépensés en 2007 car les dépenses liées aux fonctions support (informatique, logistique, etc.) sont comptabilisées dans un autre programme réunissant les fonctions support de l’ensemble du Medad…

Par ailleurs, une partie de la sécurité industrielle concernant les grands barrages notamment, traitée jusqu’ici au sein du ministère de l’Industrie, est désormais rattachée à la prévention des risques.



Quant au programme de recherche en environnement, il mobilise 289,84 millions d’euros, soit une hausse de plus de 4% par rapport à 2007.

La plupart des crédits vont à l’évaluation des risques nucléaires (245,15 millions d’euros), bien loin devant la maîtrise de l’énergie (28,74 millions d’euros) ou les risques technologiques (5,87 millions d’euros).



Le budget global du Medad atteindra 20,140 milliards d’euros, dont 4,5 milliards pour les transports, 4,2 milliards pour les régimes sociaux et de retraite, 1,33 milliard pour la recherche de l’ensemble des domaines de compétence de l’hyper-ministère, 0,9 milliard pour l’énergie et les matières premières, et 378 millions d’euros pour l’aménagement du territoire.

Hors budget de l’Etat, on compte également le budget annexe du contrôle et de l’exploitation aériens (Bacea) avec 1,7 milliard d’euros, et celui de l’agence de financement des infrastructures de transport de France(Afitf) avec 2,2 milliards d’euros.



Autant de précisions qui relativisent grandement les envolées lyriques des aficionados de la « révolution verte » prônée par le président de la République.

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Marc Laimé

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