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Eau : quelle solidarité Nord-Sud ?

La communauté internationale s’est engagée à accroître les investissements dans le domaine de l’eau et de l’assainissement dans le courant des années 90. Elle a également reconnu la nécessité d’améliorer l’efficacité des systèmes de gestion en développant la participation citoyenne, « l’empowerment ». Cette participation pose la question des relations entre l’usager, l’élu, l’ingénieur, l’entrepreneur..., dans un domaine très technique. Dans le même temps, au Sud, les processus de décentralisation confèrent des responsabilités croissantes aux élus, interface entre les populations et les logiques des projets de développement. En France comme ailleurs dans le monde, des collectivités locales, des services de l’Etat, des syndicats des eaux et d’assainissement, des entreprises, disposent d’une expérience certaine en matière d’organisation et de gestion des services publics, sans pour autant toujours parvenir à tisser des liens constructifs avec les citoyens. Par ailleurs de nombreuses associations et ONG souhaitent elles aussi promouvoir l’accès à l’eau et à l’assainissement. Comment faire coïncider participation citoyenne et efficacité technico-économique, quand il s’agit d’intervenir au Sud ?

par Marc Laimé, 23 février 2008

Un paradoxe surgit d’emblée : alors que l’on n’a jamais autant parlé de l’eau, les financements se tarissent. Les grandes entreprises transnationales, échaudées par les déconvenues enregistrées en Amérique du Sud, en Asie ou en Afrique depuis le début des années 90 affichent depuis quelques années à l’égard du secteur un intérêt plus mesuré. Elles ont opéré un recentrage, tant en termes de zones d’activités que de métiers. Elles investissent au Nord et dans les pays émergents de nouvelles activités à forte rentabilité : dessalement, réutilisation des eaux usées (« re-use »), « gestion active » de la ressource…

En France le groupe Bouygues a vendu la Saur, Suez mise sur l’énergie, qui représente désormais 70 % de son activité. La Générale des Eaux, filiale de Veolia, investit elle aussi de nouveaux métiers. L’eau, affirment-elles, n’est pas un secteur rentable, ce que démentent sans coup férir les bénéfices considérables que réalisent ces entreprises.

Il en va de même de l’aide publique bilatérale. En l’espace de 15 ans, de 1982 à 1997, elle était passée de 500 millions de dollars par an à 2,7 milliards. En 2001 elle était retombée à 1,4 milliards. Si dans les grandes agences d’aide, les "alibis" sont relativement aisés : « Nous n’avons pas suffisamment de demandes sur l’eau, Les Africains ne demandent pas de l’eau, mais de l’électricité et des télécoms », une réalité amère s’impose sans fard : il n’y a pas d’argent pour l’eau. Les gros bailleurs de fonds sont en crise. En l’espace de 3 ans, l’aide annuelle du Japon, le plus grand pays donateur, s’est effondrée de 950 à 300 millions de dollars. Il en est de même pour l’Allemagne qui a fortement réduit ses engagements.

Les défis sont pourtant pressants. Les Africains étaient 250 millions en 1950, 800 millions en 2000, et seront vraisemblablement 1,8 milliard en 2050. Le défi est gigantesque en matière d’assainissement, comme le souligne le fait que l’ONU ait décidé que 2008 serait consacrée « Année internationale de l’assainissement ». Laisser ces pays à très forte croissance démographique, qui voient se multiplier à un rythme effarant les mégalopoles peuplées de millions d’habitants, s’empêtrer dans leurs problèmes de pollutions, domestiques, mais aussi industrielles et pluviales, c’est accepter de voir à terme une large majorité de la population mondiale vivre dans des cloaques.

A l’échelle européenne, la Facilité européenne de l’Eau, qui avait été portée par M. Romano Prodi, avec le soutien de la France et de l’Allemagne, était un geste positif, mais insuffisant. 2005 a fait figure d’année décisive, marquée de plusieurs échéances importantes dont la 13ème session de la Commission du développement durable suivie, en septembre 2005, de l’Assemblée générale des Nations unies. Chacun s’accorde désormais pour considérer qu’il est temps de mettre un terme aux plaidoyers et de passer à l’action, comme cela fut fortement affirmé au dernier Sommet mondial de l’eau de Mexico.

La France, troisième bailleur bilatéral du secteur, a longtemps semblé faire exception, avec l’engagement du président Chirac au G8 d’Evian en 2003 de doubler notre aide pour l’eau à l’Afrique, ce qui représenterait près de 200 millions d’euros supplémentaires. De même, le parlement français a-t-il adopté à l’unanimité en février 2005 la loi "Oudin-Santini", qui autorise les maîtres d’ouvrages décentralisés et les agences de l’eau à financer des actions de solidarité internationale à concurrence de 1 % de leurs budgets d’eau, ces contributions étant prélevées sur la facture d’eau qu’acquittent les usagers. Le groupe Eau du Comité français du développement durable avait aussi été la cheville ouvrière des initiatives présentées à Johannesburg au Sommet de la Terre en 2002.

Le modèle même des agences de l’eau françaises est une source d’inspiration pour l’étranger. Il est très enseigné et diffusé par les universités et les réseaux de savoirs. Le Réseau international des organismes de bassin (RIOB), dépendant de l’Office international de l’eau (OIEAU), promeut ainsi un véritable modèle de gestion, autour de la notion de bassin hydrographique, ou bassin versant, porteur de valeurs économique, sociale et culturelle, qui autorise la mise en œuvre du principe de gestion participative et permet un mécanisme de financement intégrant une forte péréquation, avec le principe "pollueur-payeur" qui peut s’adapter au contexte local, en se transformant en "naviguant-payeur" ou "irriguant-payeur". L’idée force étant que la mutualisation de chaque goutte d’eau payée représente beaucoup d’argent, et autant de possibilités d’investissements.

Cette promotion du fameux « modèle français » de gestion de l’eau dans le monde entier n’est évidemment pas dénuée d’arrière-pensées commerciales, tant les grandes entreprises françaises du secteur ont de longue date assuré leur emprise sur la politique française de l’eau, en France comme à l’étranger... Reste que ces entreprises sont avant tout en quête de marchés solvables, qui se trouvent aujourd’hui dans les "BRIC", en Australie, au Proche-Orient, dans le pourtour méditerranéen. Aussi peut-on noter un net infléchissement du discours et de la posture de ces entreprises depuis le sommet de Mexico. Elles ne prétendent plus désormais comme dans les années 80 et 90 être les fers de lance de l’accès à l’eau, mais de modestes contributeurs dont l’action dans le domaine de la coopération s’inscrit à côté de celles de la myriades d’acteurs concernés.

Par ailleurs, le paysage de la coopération internationale s’est profondément transformé depuis 20 ans. Elle s’est très largement déconcentrée, ce qui pose de nouveaux problèmes à tous les acteurs impliqués. Les pouvoirs publics souhaitent concentrer leur appui sur un nombre limité d’acteurs disposant d’une forte capacité d’action, mais ce sont désormais une multitude de petites structures qui interviennent dans le champ de la coopération décentralisée. Résultat, alors que les fonds existent, les petites collectivités et ONG éprouvent d’énormes difficultés pour trouver des appuis réguliers. Qui plus est, lorsque les fonds sont débloqués, c’est toujours tardivement. Les fonds disponibles sont aussi de plus en plus directement orientés vers les agences locales, implantées dans les pays en développement. La démarche est engagée depuis un certain temps mais a parfois des difficultés à se concrétiser sur le terrain.

Cette déconcentration est aussi dépendante de l’évolution de la politique d’appui au développement du gouvernement français. Des instances de concertation ont été mises en place, entre le MAE (Affaires étrangères), l’AFD (Agence française de développement), le MEDAD (Ecologie et Développement durable), le MINEFI (Finances) et la société civile, par le biais notamment du HCCI (Haut Comité de la Coopération Internationale) et du CICID, le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement, créé fin 1999. Depuis le sommet de Mexico la France a ensuite structuré un « Partenariat français pour l’eau ».

Remise en cause des modèles traditionnels d’aide au développement

Reste qu’en matière d’aide au développement chaque pays a ses spécificités et ses outils, et il n’existe sans doute pas de solution miracle. Qu’elles soient suisse, allemande, néerlandaise, française, anglaise, canadienne, américaine..., les politiques de coopération ont un point commun : la discontinuité. Des revirements spectaculaires interviennent fréquemment, qui ne sont pas toujours liés à l’efficacité, ou l’inefficacité, des aides.

Comme le soulignait le Rapport 2007 sur le développement de l’OCDE, publié le 14 février 2008, « l’aide au développement n’est pas adaptée aux besoins. »

Il s’agit donc désormais de développer une capacité réelle à aider et soutenir les initiatives locales. Mais pour l’heure la majeure partie des aides repose sur des fonds "souverains", dirigés vers les Etats, alors qu’il s’agirait au contraire d’orienter les fonds directement vers les acteurs locaux. Aujourd’hui les besoins s’orientent aussi davantage sur la pérennisation des services. Nombre d’entre eux sont peu performants et pas rentables. Il peut dès lors se produire que des fonds soient versés lorsque plus rien ne fonctionne, et qu’il faille tout recommencer.

Autre problème, celui d’une fiscalité locale généralement très faible. Les impôts, comme les factures d’eau, remontent à la capitale mais n’en redescendent qu’avec retard, et jamais intégralement. En outre nombre de collectivités locales ne possèdent pas de personnalité morale, et sont dans l’incapacité de contracter des emprunts bancaires.

Les acteurs locaux, bénéficiaires de l’aide, n’ont d’ailleurs pas toujours les capacités requises, notamment en matière de gestion. L’enseignement et la formation ont progressivement été délaissés dans la coopération. Il en résulte que le niveau de qualification a beaucoup baissé dans de nombreux pays. En fait, cela a joué comme un effet de ciseaux : parallèlement à la mise en place de stratégies de développement, les directions de l’eau et de l’assainissement se sont étoffées de gens très qualifiés mais, en face, au niveau local, il y a de moins en moins de techniciens disposant d’une réelle capacité d’intervention. Là aussi des retards considérables ont été pris, qu’il s’agit aussi maintenant de rattraper.

Au-delà, la formule standard de participation aux projets de développement rural employant des ONG pour mener des ateliers, fournir la formation et développer les plans du village est désormais remise en cause. Ainsi un rapport (1) du Département de l’Evaluation des Opérations (OED) de la Banque Asiatique de Développement (BAD), publié en décembre 2004, soulignait-il n’avoir trouvé aucune preuve démontrant que la participation donnait aux bénéficiaires plus de contrôle sur les ressources ou les décisions, ni qu’elle leur donnait l’autorité pour tenir les prestataires responsables ou encore qu’elle les motivait à prendre soin des équipements qui leur ont été formellement transférés. "Les fonds du projet étaient gérés par les politiques. Les bénéficiaires avaient peu de contrôle sur les ressources, donc peu de pouvoir dans la prise de décision et dans le contrôle des prestataires de services". Ainsi les approches participatives ont souvent "réalisé plus de rhétorique que de vrais résultats". Selon M. Graham M. Walter, directeur de l’OED, au lieu d’une formule uniforme de participation, la BAD devrait accorder du temps pour le travail de terrain à l’étape de la conception du projet, encourager les solutions locales et récompenser le personnel de projet pour la qualité de sa conception. Cependant, des formules alternatives de participation destinées à "rendre les prestataires plus responsables envers les bénéficiaires" devraient être testées au niveau pilote.

Comment financer l’accès à l’eau ?

Au Sommet de Johannesburg, pays développés et pays en développement avaient convenu de réduire de moitié avant 2015 la proportion de personnes sans approvisionnement en eau potable ou sans assainissement de base dans chacun de leurs pays. Le principe est déjà sujet à caution. Pourquoi seulement la moitié de la population ? Ensuite il est clair que les pays où l’accès à l’eau est le plus faible auront à accomplir les efforts les plus grands, et qu’ils seront d’autant plus difficiles à financer que le coût le plus élevé serait à la charge des pays les plus pauvres.

En tout état de cause les investissements actuels devraient doubler. Et passer pour le branchement des personnes non desservies de 10 à 20 milliards de dollars par an (entre 8,3 et 16,5 milliards d’euros).

Cette estimation, intermédiaire entre celles faites par le CCAEA et celles provenant de la Banque mondiale, paraît réaliste mais est évidemment entachée d’incertitudes.

Le Conseil de concertation pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement (CCAEA), organisme dépendant de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS), et basé à Genève, qui joue un rôle-clé dans l’alliance mondiale pour la promotion de la santé et du bien-être des populations pauvres et privées de services dans les pays en développement. Le Conseil a notamment élaboré un programme intitulé Vision 21, qui vise à « inscrire l’initiative des gens et à la capacité d’auto-suffisance au coeur de la planification et de l’action. »

Par ailleurs, ce montant de 10 à 20 milliards de dollars annuel ne comprend pas les investissements destinés à maintenir les réseaux actuels en fonctionnement, les investissements de traitement des eaux usées et les investissements pour l’eau utilisée par l’agriculture, l’industrie ou les services.

Mais si l’on retient cette estimation, dans quelle mesure les pays en développement sont-ils en capacité de financer ces nouveaux investissements et comment les pays développés peuvent-ils leur apporter une aide ?

A l’horizon des 15 prochaines années, la croissance économique qu’enregistrera ces pays devrait leur permettre d’augmenter leurs investissements dans le secteur de l’eau, et de financer l’augmentation envisagée des dépenses nécessaires. Mais la croissance dans certaines régions, notamment en Afrique sera insuffisante pour financer ces investissements. La majorité des nouveaux usagers, extrêmement pauvres, ne pourront pas consacrer plus d’un ou deux pour cent de leurs maigres revenus aux investissements effectués à leur bénéfice.

Si les autres usagers devraient pouvoir supporter, au titre de la solidarité nationale, une augmentation de leurs dépenses pour l’eau, ce transfert restera limité. Sauf si les usagers déjà desservis acceptent de payer leur eau à son vrai coût, et non à un coût subventionné. Mais l’augmentation du prix de l’eau - dans un premier temps pour couvrir les coûts de fonctionnement, et dans un deuxième temps pour amortir les investissements - n’a pas été couronnée de succès dans les pays en développement : elle aboutit le plus souvent à augmenter le prix de l’eau pour les moins pauvres, qui ne sont pas disposés à abandonner leurs privilèges.

On peut aussi augmenter la part des subventions gouvernementales dans les services de l’eau, même s’ils le sont déjà fortement. A condition de réduire d’autres dépenses publiques. Mais les dépenses publiques dans des domaines connexes prioritaires, telles que la santé publique, étant déjà faibles dans les pays les plus pauvres, comment dégager des ressources importantes pour l’eau par une simple réallocation budgétaire ? Variante : augmenter les déficits budgétaires et l’inflation, faute d’une augmentation adéquate des impôts…

Promouvoir une nouvelle solidarité internationale

Ces approches ne peuvent donc être menées durablement dans le cas de pays très pauvres. Dans ce contexte, l’augmentation réelle de l’aide internationale apparaît donc décisive.

On estime que l’augmentation de l’aide au développement pour combattre la pauvreté peut être chiffrée à 16 milliards de dollars par an (13,25 milliards d’euros), mais que seule une partie de cette augmentation (au maximum 25 %), pourra raisonnablement être consacrée à l’eau. Le volume maximum prévisible d’augmentation de l’aide pour l’eau ne pourra donc probablement pas excéder environ 4 milliards de dollars par an (3,3 milliards d’euros).

Compte tenu de ces contraintes financières, seul un nouvel effort de solidarité, tant au plan national qu’international, permettrait de financer un accroissement des investissements dans le secteur de l’eau dans les pays en développement à concurrence de 10 milliards de dollars par an (8,3 milliards d’euros). Sommes qui devraient être affectées à la promotion de techniques peu coûteuses, permettant de desservir un maximum de personnes.

Si la solidarité internationale permettrait ainsi de suppléer à l’absence de moyens financiers dans les pays les moins avancés, force est de constater que les pays industrialisés n’ont pas jusqu’à présent transformé leurs engagements en financement concret de l’aide pour l’eau.

Or, sans un accroissement très important de cette aide, il sera impossible de satisfaire aux objectifs de Johannesburg. Sans financement effectif de l’aide, les pays en développement risquent de ne pas engager les réformes souhaitables en matière de gouvernance et de santé publique.

Les pays développés doivent doubler effectivement leur aide pour l’eau. Les pays en développement devront simultanément mettre en place les mécanismes qui financeront leur part dans ces investissements nouveaux. Ils devront augmenter le prix de l’eau ou les impôts plutôt que les déficits publics, et améliorer la gouvernance de l’eau pour que les investissements soient gérés de façon durable. Sans cette action conjointe, l’accès à l’eau ne sera pas suffisamment amélioré, et les objectifs de Johannesburg ne seront pas atteints.

L’augmentation de l’aide pour l’eau devrait aussi être modulée selon l’étendue des besoins, de sorte que les pays les plus pauvres, par exemple ceux d’Afrique sub-saharienne, bénéficient au minimum d’un triplement de l’aide pour l’eau pour atteindre 1,8 milliard de dollars par an (1,5 milliards d’euros). Promouvoir une solidarité véritable dans le domaine de l’eau implique donc que chacun des pays industrialisés prenne des initiatives immédiates et, si possible, concertées.

On rêverait d’une Europe proposant à chaque citoyen européen de se sentir responsable de fournir l’accès à l’eau à un citoyen africain, asiatique ou sud-américain qui en est dépourvu, et qui déciderait d’y affecter les moyens budgétaires que l’Union peut à l’évidence mobiliser à cette fin. La Présidence française de l’Union le 1er juillet prochain en offre l’opportunité.

Reste que toute initiative qui ferait l’économie de l’affirmation conjointe du droit à l’eau, par le biais de l’inscription d’un droit à l’eau effectif dans des instruments de droit internationaux ne saurait prétendre à l’efficacité.

A cette aune le positionnement de la France n’augure malheureusement pas de percée décisive à brève échéance.

Note : (1) « Efficacité des approches participatives : les nouvelles approches offrent-elles une solution efficace aux problèmes conventionnels dans les projets de développement rural ? » Etude d’évaluation spéciale de la BAD, décembre 2004.

Lire :

- La position officielle de la France :

Le Partenariat français pour l’eau

L’Agence française de développement

pS-Eau

Eau Vive

- Une analyse critique de l’aide au développement à la française en matière d’eau et d’assainissement :

Coopération : Oui ! Conquête de marchés : Non !

Gérard Borvon, S-Eau-S, 13 novembre 2006.

La loi Oudin-Santini sur la coopération internationale : une nouvelle arme pour les lobbies de l’eau ?

Gérard Borvon, S-Eau-S, 18 décembre 2006.

Opération de détournement d’ONG en cours ?

Gérard Borvon, S-Eau-S, 18 décembre 2006.

- La controverse sur la loi « Oudin-Santini » :

"La colère de Santini face aux questions de Backchich"

Bakchich TV, 25 février 2008.

- Le bulletin d’information Sources Nouvelles consacré au secteur de l’eau et de l’assainissement, en particulier dans les pays en voie de développement.

Edité conjointement en Hollande par le Centre international de l’eau et de l’assainissement de Delft (IRC), le Centre régional pour l’eau et l’assainissement à faible coût (CREPA), basé à Ouagadoudou au Burkina-Faso, et l’association h2o, qui édite un bulletin électronique en France et au Canada, Sources Nouvelles couvre chaque mois toute l’actualité du secteur, offrant une autre vision de l’accès à l’eau et à l’assainissement dans les PVD.

- Pour approfondir la réflexion, lire aussi :

« Gestion de l’eau : entre conflits et coopération », par Philippe Rekacewicz et Salif Diop, Visions cartographiques, 14 janvier 2008.

Marc Laimé

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