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L’Europe de l’eau (1) : mobilisation durable ou balkanisation ?

Par étapes successives, à partir des années 1970, l’Union s’est fixé des objectifs très ambitieux de reconquête de la qualité des eaux, symbolisés par la Directive-cadre sur l’eau d’octobre 2000. Mais ces politiques volontaristes, plus ou moins couronnées de succès, sont désormais confrontées à des défis majeurs. Les objectifs fixés par l’Union seront-ils atteints ? Quel sera l’impact du réchauffement climatique sur les politiques de l’eau ? Les états-membres vont-ils résister à la tentation d’une fuite en avant technologique ? Quel avenir pour le service public de l’eau en Europe ? Comment réduire les inégalités d’accès qui demeurent dans l’espace européen ? Comment accroître une indispensable solidarité Nord-Sud en matière d’accès à l’eau ? Autant d’enjeux susceptibles d’entraîner de considérables inflexions de la politique européenne de l’eau, et dont l’impact excède très largement sa définition strictement sectorielle. La France va présider l’Union européenne à partir du 1er juillet 2008. C’est en 2008 et 2009 que seront revus le budget de l’Union, sa politique de recherche et sa politique agricole. C’est en 2009 que doit se conclure la négociation post-Kyoto en matière de lutte contre le réchauffement climatique. Les Français vont être consultés du 15 avril au 15 octobre 2006 sur les 6 projets de Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage*) élaborés par les Agences de l’eau françaises, en application de la Directive-cadre européenne sur l’eau d’octobre 2000. La politique européenne de l’eau est à la croisée des chemins. Inventaire.

par Marc Laimé, 3 avril 2008

Une trentaine de directives et de règlements adoptés depuis les années 1970 ont contribué à faire émerger la politique européenne de l’eau qui s’inscrit dans le cadre de la co-décision, le Conseil ne pouvant en décider sans l’accord du Parlement. Elle est désormais symbolisée par la directive 2000/60/CE du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (DCE).

Le premier texte adopté en 1975 concernait l’eau destinée à la potabilisation, et le second, publié l’année suivante, les eaux de baignades. Il s’agit des deux usages de l’eau les plus directement en rapport avec la santé publique, cet aspect ayant été un facteur important pour l’adhésion des Etats membres.



Ce souci premier de protection de la santé est visible dans les textes. Le niveau des seuils de pesticides dans l’eau à rendre potable a été fixé, non pas en fonction des études toxicologiques, comme le faisait l’Organisation mondiale de la santé (OMS), mais par rapport au seuil de détection des appareils d’analyse. Ce qui est une manière de dire : « Zéro pesticides dans les eaux ». Cette norme est le point de départ du long combat contre la présence de ces produits dans l’environnement, et de la réglementation relative à leur utilisation, désormais symbolisée par la directive REACH.



Un autre exemple est celui des nitrates, dont le seuil limite de 50 milligrammes par litre (mg/l) est le même dans les réglementations sur les eaux brutes et celle de l’eau au robinet. Là encore le message de l’Europe est clair : c’est la prévention qui est la bonne pratique.



La DCE impose aux états-membres de rétablir un « bon état écologique et chimique » de toutes les masses d’eau, côtières, de surface et souterraines, en 2015. La rupture conceptuelle est considérable puisque l’on passe d’une logique de moyens à une obligation de résultats, dont la non atteinte peut être sanctionnée, à la demande de la Commission, par la Cour de justice des communautés européennes.

Or la situation actuelle des eaux communautaires est plus grave que prévue, puisque l’on estime que 40% des eaux de surface risquent de ne pas atteindre le bon état, que 30% seulement pourraient y parvenir, et que l’on manque d’informations suffisantes pour les masses d’eau restantes. Les causes essentielles de ce mauvais état sont liées aux pollutions diffuses, aux modifications physiques et à la surexploitation des ressources. Les Etats membres qui avaient précédemment mis en place les directives de moyens, telles que la directive eaux résiduaires urbaines, la directive nitrate ou les directives sur les limitations des émissions industrielles, ont commencé à résoudre une partie de leurs problèmes. En revanche les 12 nouveaux Etats membres demeurent confrontés à des pollutions ponctuelles qui doivent être prises en compte de manière immédiate. La DCE a certes contribué à faire émerger une dynamique nouvelle. Les rapports ont généralement été transmis à temps et de nouvelles méthodes de travail communes se sont fait jour : approche par bassin, participation du public, mobilisation des données et transparence.

Il n’en demeure pas moins que l’on peut aujourd’hui mesurer un écart de performances en matière d’assainissement de près de 20 points entre un groupe de tête constitué par l’Allemagne, le Danemark et l’Autriche, et les pays du sud tels que l’Italie, l’Espagne ou la France.
Pour ce qui est des infractions et des contentieux relatifs à l’ensemble des directives sur l’eau, là encore des pays comme le Danemark, la Suède et l’Autriche sont exemplaires, à l’inverse de la France, du Portugal, du Royaume-Uni et de l’Espagne, qui font figure de mauvais élèves. Si le premier groupe d’Etats bénéficient de circonstances géographiques ou climatiques favorables, et que les seconds ont éprouvé des difficultés lors de la transcription en droit national des textes européens, le bilan global des efforts consentis pour la protection de l’eau apparaît donc mitigé.



Les pays qui risquent de pas atteindre l’objectif de bon état en 2015 apportent trop souvent des réponses réglementaires à court terme à une demande sociale engendrée par des événements plus ou moins spectaculaires : sécheresses, inondations, polémique sur une pollution…, lors même que la politique de l’eau construite autour des directives européennes est d’une autre nature. Ses phases de préparation sont laborieuses, ses objectifs ambitieux et ses délais de réalisation très longs. La directive « Eaux résiduaires urbaines » a été mise à l’étude à partir de 1987, adoptée en 1991, et fixait pour les délais les plus longs un objectif de respect pour 2005. La DCE, adoptée en octobre 2000, qui vise un bon état écologique des eaux en 2015, trouve sa source dans un rapport du Parlement européen soulignant le manque de cohérence de la politique communautaire de l’eau qui date de 1995…



Dans sa communication sur la première étape de la mise en œuvre de la DCE, publiée le 22 mars 2007, la Commission estimait que l’atteinte de l’objectif du bon état écologique des eaux des rivières, des lacs, des estuaires, de surface ou souterraines. d’ici 2015 est possible, mais considérait également que les Etats doivent « faire plus ».

C’est tout particulièrement la qualité de la transposition juridique qui, selon les termes de la Commission, « laisse à désirer ».
Pas moins de 19 Etats membres ont une législation qui présente en effet de « graves lacunes » quant à cette transposition. Il leur est essentiellement reproché de ne pas avoir transposé la directive dans son intégralité. Aussi la Commission européenne n’a-t-elle pas hésité à engager une action judiciaire à leur encontre. La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) est en effet compétente pour déclarer qu’un Etat n’a pas respecté ses obligations en ne transposant pas une directive dans le délai imparti. Déclaré, le terme est précis, car le premier arrêt de la cour n’a pas de conséquences pratiques ; ce n’est que si l’Etat n’exécute pas cet arrêt que la cour, saisie à nouveau par la Commission, peut alors prononcer une sanction pécuniaire.



Les Etats membres ont aussi du retard en matière d’introduction d’instruments économiques dans les systèmes de gestion de l’eau.


La Commission a également publié un rapport sur l’application de la directive eaux résiduaires urbaines (ERU) datant de 1991. Il apparaît que seulement 51% des stations d’épuration de l’Union européenne, avant l’élargissement de 2004, sont aux normes. Un autre rapport concerne la directive nitrates, qui vise à réduire et prévenir la pollution agricole des eaux par ces substances. Son application reste incomplète dans plusieurs Etats, et les profils de pollution varient considérablement à travers l’Union. Les excès de nitrates les plus importants ont été constatés aux Pays-Bas et en Belgique, ainsi qu’en France (Bretagne) et en Allemagne (Basse-Saxe).


Mais le cadre d’analyse communautaire est globalement construit dans une perspective de pays d’Europe du Nord qui ne tiennent pas compte de la spécificité des pays à faible densité, comme la France, l’Espagne, le Portugal, la Finlande et la Suède. Ainsi la France compte-t-elle plus de 17 000 stations d’épuration (STEP), alors que leur nombre aux Pays-Bas n’excède pas 450. Ces STEP hollandaises sont grandes, recourent à la technologie des boues activées, et sont conformes aux prescriptions européennes, alors que la France, outre le fait qu’elle est poursuivie par la Commission pour non respect des normes de son parc, compte aussi plus de 5 millions de fosses septiques appartenant à des particuliers qui ne sont pas raccordés au réseau... Ces différences ne concourent évidemment pas à faciliter la mise en œuvre de référentiels communs.

A l’occasion du troisième colloque de Leipzig sur la DCE organisé les 17 et 18 janvier 2008 par le centre Helmholtz de recherche sur l’environnement (UFZ) et l’université de Leipzig, il est ainsi apparu que la plupart des Länder allemands vont demander un report de délai auprès de la Commission, car la majorité de leurs cours et plans d’eau n’atteindront pas d’ici 2015 le bon état fixé par la DCE. D’après le ministère allemand chargé des Affaires étrangères « les autorités se trouvent face à deux problèmes principaux : la réduction des apports de polluants dans les eaux, et surtout la renaturation des rivières, qui dure plus longtemps que prévu. » Il précise également que « les autorités en charge de l’eau auraient besoin de davantage de moyens financiers pour pouvoir mettre en œuvre la DCE ». Mais pour l’instant, les coûts d’atteinte du bon état ne sont pas connus, alors que leur évaluation est un élément de justification déterminant pour l’obtention d’un report de délai. Pour Bernhard Klauer, chercheur à l’UFZ, une approche commune entre Länder pour la justification des dérogations augmenterait leur acceptation auprès des autorités européennes. Selon lui, les limites du fédéralisme en matière de gestion de l’eau apparaissent ici, en particulier pour les fleuves qui traversent plusieurs Länder, pour lesquels une procédure concertée entre les autorités régionales serait particulièrement pertinente.



Pour sa part, la France assure que 50% des masses d’eau, voire les deux tiers, seront au bon état d’ici 2015. Mais des interrogations subsistent également quant à l’atteinte de cet objectif, et au financement des mesures à mettre en œuvre. La direction de l’eau du ministère français chargé de l’Environnement prévoit une approbation de la version définitive des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage), qui tiennent lieu de plans de gestion comme exigé par la DCE et la loi de transposition en droit français, à l’automne 2009.

Dans le cadre du « Grenelle de l’environnement » qui s’est déroulé en France à l’été 2007, un objectif ambitieux a été fixé, celui de deux tiers des masses d’eau de surface au bon état d’ici 2015. Mais les ONG environnementales françaises se montrent sceptiques : « L’objectif sera dur à atteindre », estiment-elles.

Outre les problèmes propres à chacun, les bassins sont en effet tous confrontés à deux obstacles majeurs : les pollutions diffuses, en particulier celles d’origine agricole, et la modification de la morphologie des cours d’eau. Le retrait de substances pesticides dangereuses décidé dans le cadre du « Grenelle » doit permettre « des gains en matière de qualité de l’eau ».

Mais cette pollution est le résultat d’une « politique agricole hyperproductiviste », et certains acteurs de l’agriculture ne sont pas prêts à changer de mode de production. On note par ailleurs que le niveau de nitrates « va en augmentant » dans certaines zones, et que plus de 50% du territoire français est en zone vulnérable, ce qui constitue une « raison majeure » de non atteinte de l’objectif. La lutte contre les pollutions agricoles et l’enjeu morphologie représentent plus de 70% des dépenses du programme de mesures français 2010-2015. Mais la question de savoir qui va payer demeure posée au niveau national.

Par ailleurs, le 2 avril 2008, la Commission européenne adressait une lettre de mise en demeure à la France pour non-conformité de sa transposition de la (DCE). Pour la Commission, la France n’a pas complètement transposé le texte de la directive. Et devra renvoyer les compléments d’information nécessaires à Bruxelles avant le début du mois de juin 2008. Les procédures d’infraction se déroulent en trois étapes. La Commission adresse tout d’abord à l’Etat membre concerné une mise en demeure à laquelle celui-ci doit répondre dans un délai de deux mois. Si la réponse ne donne pas satisfaction à la Commission, celle-ci adresse un avis motivé, auquel l’Etat membre doit également répondre sous deux mois. En l’absence de réponse satisfaisante, la Commission peut saisir la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et l’inviter à infliger une amende au pays concerné si celui-ci ne se conforme pas à l’arrêt de la cour.

Pour M. Pascal Berteaud, directeur de l’eau au ministère chargé de l’environnement, il s’agiraitt d’une question de forme et non de fond. « Les services de la Commission n’ont pas regardé tous les documents transmis », estime-t-il, précisant que la loi de transposition de 2004 n’aurait pas été prise en compte. « C’est possible, mais compte tenu de la complexité de la DCE, on essaie d’être extrêmement précis », indiquait en réponse une source à la Commission.

Les non-conformités de la France porteraient notamment sur l’article 2 concernant les différentes définitions (eaux côtières, masse d’eau de surface, aquifère, masse d’eau souterraine et bon état écologique). De plus, le paragraphe 6 de l’article n’aurait pas été transposé. Il précise que « la détérioration temporaire de l’état des masses d’eau n’est pas considérée comme une infraction aux exigences de la présente directive » si elle résulte de circonstances exceptionnelles.

Une situation dérangeante puisque dans le même temps une consultation publique sur les plans de gestion (schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux, dits Sdage) et programmes de mesures exigés par la DCE, débutait en France le 15 avril 2008 et durera jusqu’au 15 octobre. « Les Français pourront dire si les niveaux d’ambition fixés dans chaque bassin leur semblent suffisants, trop faibles ou trop élevés », expliquait M. Pascal Berteaud.

Selon la Commission, le cas de la France, dont les manquements portent sur des détails techniques, n’est pas très compliqué comparé à celui d’autres pays pour lesquels les problèmes sont « beaucoup plus aigus ». « A ce stade, tous les Etats membres sont susceptibles de recevoir une lettre de mise en demeure », ajoute-t-elle. La majorité, dont le Danemark, l’Allemagne, la Belgique et la République tchèque, en ont déjà reçu une. Plus grave, le Luxembourg n’a pas transposé la DCE.

Le 22 novembre 2007, la Commission européenne avait déjà introduit un recours à l’encontre de l’Espagne devant la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). Elle lui reproche de ne pas avoir désigné dans le délai imparti les autorités compétentes pour l’application de la directive-cadre sur l’eau (DCE). Ce recours n’est pas une surprise pour le gouvernement espagnol qui a fait le choix de ne pas encore transposer la directive. En août 2007, la ministre de l’environnement, Mme Cristina Narbona, avait en effet déclaré qu’en dépit de l’avancée des travaux, aucun consensus n’était apparu. Aussi avait-t-elle indiqué que la transposition serait à l’agenda du gouvernement nommé à l’issue des élections législatives de mars 2008. A l’instar de l’Italie, c’est surtout sur sa singularité régionale que l’Espagne bute. Le texte espagnol achoppe ainsi sur la question des compétences et droits des régions en matière de ressources hydriques. Parallèlement, les utilisateurs (les irrigateurs, les producteurs d’énergie hydraulique en particulier) se montrent réticents envers le système de récupération des coûts prévu par la directive. Le délai imparti pour transposer la directive ayant expiré en 2003, le nouveau gouvernement de M. José Luis Zapatero investi en mars 2008 devra donc de toute urgence adopter un texte, et affronter les régions et les utilisateurs.

Autre exemple, en 2005, l’Italie n’avait toujours pas transposé la directive. Le 12 janvier 2006, la Cour de justice constatait ce manquement de l’Italie par un arrêt. Le gouvernement Berlusconi adoptait un décret législatif le 3 avril 2006, transposant la directive 2000/60/CE. Non convaincue, la Commission européenne saisissait à nouveau en juin 2007 la Cour européenne de justice pour lui demander le prononcé d’une astreinte. Le risque de sanction est d’autant plus élevé que la transposition de la DCE en Italie y constitue un véritable casse-tête institutionnel et politique.


A peine adopté, le décret législatif de 2006 faisait l’objet de critiques véhémentes de la part des régions, des organisations économiques et sociales, des associations de protection de l’environnement et du monde scientifique. Il était reproché au gouvernement Berlusconi de ne pas avoir consulté les acteurs impliqués dans la gestion de l’eau, et en premier lieu les régions. Face à cette levée de boucliers, le gouvernement Prodi décidait ensuite, en octobre 2006, de reprendre complètement le décret législatif et créait à cet effet un groupe d’experts. Des mesures provisoires étaient aussi adoptées, comme la prorogation du mandat des autorités de bassin nationales dont la suppression était prévue par le texte de 2006.
La révision du décret législatif n’a cependant pas abouti. Outre d’interminables discussions au sein des commissions parlementaires, c’est surtout le bras de fer engagé entre le ministère de l’Environnement et la Conférence des régions et des provinces autonomes qui a ralenti l’avancée des travaux, d’autant que la DCE n’était pas la seule question à l’ordre du jour.

Pour ce qui concerne l’eau, les sujets de discorde sont légion. Remettant en cause la tradition hydraulique méditerranéenne de transférer l’eau d’un bassin à l’autre, comme certaines de leurs homologues espagnoles, les régions ont surtout reproché la dérive « centralisatrice » du décret législatif. Et ont défendu une régionalisation poussée des districts hydrographiques alors que le ministère voulait n’en créer qu’un nombre limité. C’est tout particulièrement le choix d’établir un district unique pour le Mezzogiorno (où se trouve l’aqueduc des Pouilles, transférant l’eau de la Basilicate aux Pouilles) qui a été fustigé.
Depuis, le gouvernement Prodi est tombé, sans que la révision n’ait abouti. Et le décret législatif de 2006 reste encore trop empreint de travers centralisateurs. Il est cependant déjà trop tard, car le gouvernement aurait dû agir avant avril 2008, l’habilitation du Parlement pour adopter le décret législatif en la matière venant à expiration. La chute du gouvernement Prodi a donc marqué la fin du processus. Le prochain gouvernement devra donc reprendre ce chantier.

L’Union a aussi adopté une nouvelle directive inondation, engagé l’élaboration d’une nouvelle directive baignade, et d’une nouvelle directive eau potable. Mais elle est surtout confrontée à la nécessité de réellement coordonner la politique agricole commune avec celle de l’eau. Comme de l’harmoniser avec les objectifs assignés par la directive REACH.

La DG Environnement s’est efforcée de mobiliser la DG Agriculture pour faciliter la mise en œuvre d’outils qui favoriseraient une meilleure gestion quantitative et qualitative de l’eau. Et de promouvoir un découplage total des aides, en insistant sur l’utilisation des programmes de développement rural pour utiliser les mesures agro-environnementales, et toutes autres mesures qui peuvent contribuer à une efficacité dans l’utilisation de l’eau pour l’agriculture.

La réforme de la Politique agricole commune, qui sera débattue au cours de la présidence française de l’Union, à dater du 1er juillet 2008, l’éventuel abandon de jachères, comme le développement de cultures dédiées aux agro-carburants, apparaissent donc comme des enjeux majeurs pour la réalisation des objectifs de reconquête de la qualité de l’eau que s’est assignée l’Union européenne.

*SDAGE : Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux. Né de la loi sur l’eau de 1992, le SDAGE fixe pour chaque bassin hydrographique les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau dans l’intérêt général et dans le respect des principes de la loi sur l’eau. Ce document d’orientation s’impose aux décisions de l’Etat, des collectivités et établissements publics dans le domaine de l’eau notamment pour la délivrance des autorisations administratives (rejets...) ; les documents de planification en matière d’urbanisme doivent être compatibles avec les orientations fondamentales et les objectifs du SDAGE. Les SDAGE approuvés en 1996 devront être révisés afin d’intégrer les objectifs et les méthodes de la DCE. Ils incluront notamment le plan de gestion requis par la directive cadre.

Nota : Les 6 volets de ce rapport sur les grands enjeux de la politique européenne de l’eau ont été présentés lors du séminaire sur la politique européenne de l’eau organisé les 6 et 7 mars 2008 au Parlement européen à Bruxelles par l’Institut européen de recherche sur la politique de l’eau (IERPE).

Lire aussi :

L’Europe de l’eau (1) : mobilisation durable ou balkanisation ? 3 avril 2008

L’Europe de l’eau (2) : faire face au changement climatique, 12 avril 2008

L’Europe de l’eau (3) : la fuite en avant ? 21 avril 2008

L’Europe de l’eau (4) : quel avenir pour le service public ? 30 avril 2008

L’Europe de l’eau (5) : 100 millions d’Européens délaissés, 13 mai 2008

L’Europe de l’eau (6) : quelle solidarité Nord-Sud ? 24 mai 2008

Sources :

 « L’eau et les milieux aquatiques en Europe et dans le bassin méditerranéen en 2020-2025 », Prospective l’eau et les milieux aquatiques. Enjeux de société et défis pour la recherche. Sebillote M. (dir.), Hofiack P., Leclerc L.A., Sebillote C., Editions Inra. Cemagref Editions. Paris, Antony, 2003.

 « Making the structural and cohesion funds Water-positive », European Network of Environnemental Authorities, février 2006.

 « Rich countries, poor water », World Wildlife Fund, août 2006.

 « Vers une gestion durable de l’eau dans l’Union européenne. Première étape de la mise en œuvre de la DCE 2000/60/CE », Communication de la Commission au parlement européen et au Conseil, Bruxelles, 22 mars 2007.

 « European Water Conference », Bruxelles, 22-23 mars 2007.

 « Water companies in Europe 2007 », Public Services International Research Unit (Psiru), avril 2007.

 « Quel avenir pour la politique européenne de l’eau ? », Cercle Français de l’eau, 24 avril 2007.

 « Le service de la distribution de l’eau et de l’assainissement en Europe », Fabien Dupuis, EuroFuturs 2030 - LEAP/E2020, 25 avril 2007.

 Rapport sur la proposition de Directive du Parlement européen et du conseil modifiant la Directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, pour ce qui concerne les compétences d’exécution conférées à la Commission. Ref. A6-0174/2007, 7 juin 2007.

 « Communication on Water scarcity and droughts », CE 18 juillet 2007.

 « The Age of consequences : the foreign policy and national security implications of global climate change ». Center for strategic and international studies – Center for a new american security, novembre 2007.

 « Adaptation au changement climatique : quelle stratégie pour les acteurs de l’eau ? », Actes du colloque du Cercle français de l’eau-Zaragoza 2008, sous le haut patronage et avec le soutien du ministère de l’Ecologie, du développement et de l’aménagement durable. Paris, Sénat, 19 octobre 2007.

 « Climate change and the world’s water, with a specific focus on sustainable development, land use change and forests », 4ème session thématique de la commission temporaire du Parlement européen sur le changement climatique, PE, 29 janvier 2008.

 « How to Climate Proof Development : Adapting to the Inevitable - Challenges in a Water Stressed World. » Report from the Swedish Water House Seminar. Swedish Water House, PNUD, SIWI. Stockholm, 5 février 2008.

 « Environmental outlook to 2030 », OECD, 5 mars 2008.

 Banque mondiale, Eureau, Eurowater, PNUE, Unesco.

Marc Laimé

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