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Brouillard sur les « opex »

Une partie d’entre eux défilent en tête sur les Champs-Elysées, ce 14 juillet ... Dix à douze mille soldats français en opérations extérieures, souvent multinationales ; cinq « opex » majeures menées de front par les armées française – à l’inverse d’autres pays qui sont présents, parfois en force, sur un ou deux théâtres seulement ; une dispersion – en direction de l’Afrique, de l’Asie centrale, des Balkans - qui coûte cher en logistique, transport, états-majors, primes, santé ; des dépenses qui n’ont cessé d’enfler depuis 2003, au point d’atteindre 850 millions d’euros (avec la gendarmerie) en 2008. Et qui ne devraient pas se réduire notablement avant plusieurs années, en raison d’une implication croissante de Paris sur un théâtre particulièrement onéreux : l’Afghanistan.

par Philippe Leymarie, 9 juillet 2009

Tel est, en substance, le sentiment de Louis Giscard d’Estaing (UMP) et Françoise Olivier-Coupeau (PS) qui, dans un rapport d’information au nom de la commission des finances de l’Assemblée nationale, réclament à propos du financement des « opex », « plus de transparence pour une optimisation des moyens ». Bien que, depuis 2003, ces opérations extérieures (1) fassent l’objet d’une ligne budgétaire spéciale, ce qui était déjà un progrès notable, elles sont régulièrement « sous-budgétisées », les surcoûts étant financés par des annulations ou reports de programmes : ainsi en dix ans, a calculé le chercheur Jean-Paul Hébert, la moitié du surcoût des « opex » a été financée sur les crédits d’équipement (2). Une « cuisine » qui a longtemps contribué à empêcher toute « traçabilité » d’une fraction au moins de ces dépenses en perpétuelle augmentation.

Cible mobile

L’exercice n’est pas simple, puisque – par définition – certains de ces engagements armés (parés le plus souvent du manteau du « maintien de la paix ») sont imprévisibles, et se déploient selon des formats, intensités et durées variables, avec des partenaires qui n’ont pas les mêmes règles et critères (y compris administratifs et budgétaires). « La budgétisation et le financement des opérations extérieures – sourit le sous-directeur du budget au ministère de la défense, Eric Querenet de Breville, auditionné par les parlementaires – s’apparente à un exercice de tir sur une cible mobile, se déformant dans le temps, dont la position nous est notifiée sans qu’on puisse la vérifier, et dont la taille est approximative… ».

Dans le détail, l’affectation des dépenses tient du casse-tête :

 à quelle ligne faut-il imputer, durant l’opération Eufor-Tchad, le soutien en carburant consenti par l’armée française au contingent ukrainien ; ou le prêt à l’armée russe d’un « module 150 » permettant de loger une compagnie ?

 à qui faut-il présenter la facture des frais d’une unité de l’armée marocaine, chargée de la surveillance d’un camp français à Novo Selo (Kosovo) ?

 les dépenses d’entraînement de l’armée afghane (Commando school, conseillers « Operational Mentor and Liaison Teams », etc.) ne doivent-elles pas être prises en charge par le ministère des affaires étrangères, au titre de la coopération ?

 dans quelle proportion imputer à une « opex » la consommation de fuel d’un navire en mission dans l’océan Indien, puis dérouté vers les côtes, qui entre dans la zone d’opérations, et en ressort pour reprendre sa mission originelle, avant de transiter dans un autre océan, de recevoir une nouvelle affectation, etc. ?

Prestations de service

Mme. Françoise Olivier-Coupeau, député du Morbilhan, l’un des auteurs de ce rapport parlementaire, se dit « choquée » de ce que, dans le cas du voilier Carré d’As – bateau de plaisance parti dans des eaux dangereuses (au large de la Somalie) en dépit paraît-il de sept avertissements – arraisonné par des pirates, puis libéré par des commandos marine, le ministère de la Défense n’ait rien réclamé ni à l’armateur, ni à l’assureur.

On pourrait s’interroger également sur les dédommagements qu’il faudrait pouvoir demander à certaines compagnies pétrolières opérant dans le Golfe de Guinée, ou aux armateurs faisant transiter des navires au large de la Somalie, dont des commandos français sécurisent le transit – ce qui, semble-t-il, n’est toujours pas le cas (3).

Lors des auditions, M. Hugues Bied-Charreton, directeur des affaires financières au ministère de la défense, a estimé qu’il « faudrait pouvoir clairement distinguer les opérations qui relèvent des missions légitimes du ministère, lequel doit pouvoir intervenir à tout moment pour venir soutenir et protéger nos ressortissants partout dans le monde, et celles qui vont au-delà de ces missions, et que l’on pourrait facturer comme des prestations de service ». Ce n’est pas gagné (même si c’est, semble-t-il, ce qu’a instauré, au large des côtes hexagonales la Société nationale de Sauvetage en mer).

Options stratégiques

Pour 2009, en tout cas, les prévisions , les prévisions du budget « opex » sont encore au « top » : 826 millions pour un effectif moyen de 11 330 hommes en opérations extérieures, selon le vice-amiral Jean-Pierre Teule, sous-chef d’état-major « opérations », entendu par la mission d’évaluation et de contrôle. Et cela en dépit d’une série d’options stratégiques nouvelles, qui commenceront à faire sentir leurs effets à partir de ce mois de juillet :

 la fin de l’opération Eufor au Tchad-Rca ;

 le désengagement partiel en Côte d’Ivoire ;

 le retrait des éléments maritimes français au large du Liban ;

 une réduction des effectifs au Kosovo ;

 et le retrait des forces françaises de Bosnie.

Un repli qui permettra pour 2009 une économie brute de 50 à 70 millions, sans laquelle le surcoût « Opex » aurait culminé à 880 millions d’euros. Mais qui ne permettre pas d’atteindre une véritable décélération de cette enveloppe avant 2010-11.

Les parlementaires proposent notamment de :

 renoncer d’abord à la qualification de « surcoût », qui servait à distinguer les dépenses ordinaires incompressibles des crédits occasionnés par les opérations extérieures, puisque ces dernières sont devenues une des missions principales des armées (4)

 mettre à plat, opération par opération, l’ensemble des prévisions, des dépenses réelles, et des remboursements attendus de la part d’organisations internationales ou d’Etats partenaires ;

 établir un tableau consolidé de l’ensemble des contributions aux opérations de maintien de la paix et aux « opex » affectées par la Défense et les affaires étrangères, ou par d’autres voies sur le plan multinational ou national ;

 associer tous les départements concernés à leur financement : ainsi, le travail du service de santé des armées au service de la population du pays d’accueil (90 % de son activité) pourrait être pris en charge par les affaires étrangères ;

 prendre en compte, dans les calculs de coût réel des « opex », l’ensemble des dépenses, y compris les bonifications de retraites ou les pensions d’invalidité des militaires, le remplacement des matériels détruits, le surcroît de préparation et d’équipement des personnels, etc. ;

 facturer les prestations rendues aux armées alliées selon les mêmes méthodes de calcul que celles en vigueur en France ;

 et créer une nouvelle mission d’évaluation et de contrôle pour apprécier le coût et les bénéfices attendus de l’externalisation, qui se développe à grands pas au sein du ministère de la défense, et même en « opex »… (5).

Pour sa part, Jean-Paul Hébert, chercheur à l’EHESS, s’inquiète du manque de transparence dans la comptabilité et de l’insuffisance du contrôle parlementaire sur ces « opex », devenues aujourd’hui « un des lieux de formation fondamentaux des armées françaises, notamment de l’armée de terre ».

Philippe Leymarie

(1) Les effectifs en « opex » sont à distinguer des « forces de présence », pré-positionnées dans des bases en Afrique en vertu d’accords de défense (6 000 hommes) ou en mer (1 300 marins dans l’océan Indien et dans l’Atlantique-Golfe de Guinée), ou des « forces de souveraineté » des départements et territoires d’outre-mer (18 000 hommes ).

(2) « Le coût des opex françaises », Arès n° 60, décembre 2008.

(3) Pour ne rien dire du cas des courses à la voile et autres tentatives de record plus ou moins sérieuses, qui comptent sur les moyens militaires pour les tirer gratuitement d’affaire.

(4) Jean-Paul Hébert détaille les « ambiguïtés de la définition de leurs surcoûts » :
 les munitions, dont on ne sait s’il faut les comptabiliser à leur valeur d’inventaire ou à leur valeur de remplacement ;
 l’usure des véhicules et armements, beaucoup plus sollicités en « opex » (usage intensif, température, sable, état des routes et pistes) ;
 la part d’infrastructures ou de matériels détruits, ou laissés sur place, etc.

(5) Le député Louis Giscard d’Estaing n’a pas osé inclure dans ces propositions officielles ce qui est sa marotte (son « combat depuis 2003 », dit-il) : la création d’un billet d’un euro… ne serait-ce que pour éviter par exemple le transfert en Afghanistan à chaque paie trimestrielle de cent vingt kilos de coupures et de pièces … ces dernières devant prendre le chemin du retour, dans les poches des militaires – puisque, traditionnellement, les changeurs refusent de s’en embarrasser !

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