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Les mille et un rapports de l’UEO

jeudi 16 décembre 2010, par Philippe Leymarie

Avant de mourir en juin prochain, victime du traité européen de Lisbonne, l’Assemblée européenne de sécurité et de défense – qui avait pris le relais de l’Union de l’Europe occidentale (UEO) – aura produit, en cinquante-cinq ans d’existence, plus d’un millier de rapports sur les questions communes de sécurité. Ils ont servi de base de discussion pour les députés des vingt-sept pays de l’Union européenne, mais aussi de Russie, Turquie, Géorgie, etc., réunis en session deux fois par an à Paris, qui ont pu assurer une veille géopolitique ou stratégique et contrôler les initiatives de leurs gouvernements respectifs ainsi que celles des institutions multinationales (Union européenne, OTAN). Petit survol de la toute dernière vague de ces travaux...

« Les relations transatlantiques dans le domaine de la sécurité et de la défense » : dans son rapport, Mme Elsa Papadimitriou (Grèce, Groupe PPE/DC) écrit à propos des relations avec la Russie :

« Les Etats-Unis et l’Europe ne semblent pas avoir à l’heure actuelle la même perception des motivations et de la stratégie de ce pays. (…) Bon nombre des nouveaux Etats membres de l’UE ont le sentiment d’être toujours soumis à la pression de la Russie et appréhendent ses intentions. De manière générale, on ne sait pas vraiment où va la Russie ; elle donne l’impression d’avoir à sa disposition tout un catalogue de lignes de conduite à adopter vis-à-vis de l’Occident, allant du négatif au positif, dans lequel elle puise la formule qui sert le mieux ses intérêts nationaux à un moment donné. »

La parlementaire grecque examine le positionnement américain :

« Pour les Etats-Unis, l’Europe pose un certain nombre de problèmes – par exemple la diminution de ses dépenses de défense, son manque de volonté de rester aux côtés de son allié américain tant qu’une mission n’est pas terminée, par exemple en Afghanistan, et la pression exercée pour retirer les armes nucléaires du continent européen. Pris ensemble, ces problèmes pourraient finir par devenir dangereux et par amener les Etats-Unis à se demander s’il vaut toujours la peine pour eux de s’investir en Europe. »

La différence de sensibilité à propos d’un règlement au Proche-Orient est mise en avant :

« Le conflit israélo-palestinien est toujours au centre du débat entre les Etats-Unis et l’Europe, même s’ils sont d’accord sur l’objectif ultime d’une solution à deux Etats. Les Etats-Unis font valoir qu’ils peuvent aider les parties à négocier mais ne peuvent donner d’instructions à l’une ou à l’autre, et qu’il incombe en dernier ressort aux Palestiniens et aux Israéliens eux-mêmes de parvenir à un accord. L’Europe, plus gros donateur d’aide à l’Autorité palestinienne, ne saurait être mise à l’écart. Un accord sur un futur Etat palestinien n’aurait guère de sens si Gaza et le Hamas n’étaient pas inclus dans les négociations. »

En annexe du rapport, un tableau instructif sur la contribution de forces des différents pays à la Force internationale d’assistance à la sécurité en Afghanistan (FIAS), l’opération-phare de l’OTAN. La situation actualisée fin octobre dernier montre combien la participation américaine est devenue écrasante : 23 200 hommes en janvier 2009 ; 90 000 aujourd’hui. En moins de deux ans, répondant aux demandes américaines de renfort, l’Espagne, la Hongrie, la Lettonie, la Suède ont doublé leurs contingents. La Pologne, la Roumanie, l’Italie ont accru leurs effectifs d’un tiers. L’Allemagne a renforcé son corps expéditionnaire d’un millier d’hommes, tout comme la France.

Guerre impopulaire en Afghanistan

Le rapport sur le « Concept stratégique et l’évolution de l’OTAN » présenté par Lord Dundee (Royaume-Uni, Groupe fédéré) et M. René Rouquet (France, groupe socialiste) estime que l’engagement en Afghanistan est mauvais pour l’image de l’organisme transatlantique :

« La guerre en Afghanistan est impopulaire dans la grande majorité des Etats membres, y compris aux Etats-Unis. Selon un sondage récent (octobre 2010) réalisé à Vancouver par une société canadienne, 45 % des personnes seraient opposées à la poursuite de la guerre et 47 % la soutiendraient. Cependant, plus de 51 % des personnes interrogées ont déclaré ne pas connaître les raisons de cette guerre.

(…) Comme les Etats nationaux, l’OTAN peine à imposer l’argument selon lequel la présence en Afghanistan est justifiée par les liens avec la sécurité intérieure, les efforts pour promouvoir la démocratie dans une République islamique et la cause des femmes face à la vision réductrice qui est celle d’une présence européenne en Afghanistan motivée par la volonté des Etats-Unis, l’OTAN étant une courroie de transmission. »

Continuum défense-sécurité

Le député portugais Mendes Bota (Groupe PPE/DC) évoque incidemment – dans son rapport sur « La recherche en matière de sécurité dans l’Union européenne » – les motivations de l’engagement en Afghanistan, à travers le prisme d’un continuum défense-sécurité devenu très à la mode :

« La guerre en Afghanistan est un exemple de ce raisonnement qui veut que la sécurité des Etats-Unis et de l’Europe soit mieux garantie si des troupes américaines et européennes combattent le terrorisme dans cet Etat d’Asie centrale. L’argument avancé prête à discussion, étant donné la complexité de la situation locale et régionale, mais les gouvernements européens l’utilisent pour justifier leurs actions dans un processus où se mêlent des considérations de sécurité intérieure et extérieure.

Le continuum sécurité-défense a donc acquis droit de cité dans les stratégies nationales, entre autres dans le “Livre blanc sur la sécurité et la défense nationale” publié par la France en 2008 ou dans la récente stratégie de sécurité nationale du Royaume-Uni d’octobre 2010. Les Etats-Unis avaient poussé cette convergence très loin, en 2003, en forgeant la notion de “guerre préventive et préemptive” fondée sur des considérations de sécurité intérieure. »

Les Etats-Unis qui, estiment ces mêmes rapporteur, exercent une domination également écrasante en matière de recherche :

« Avec plus de 50 % des investissements fédéraux en R&T (recherche et technologie) et R&D (recherche et développement) des Etats-Unis financés par le Département de la défense, à hauteur de plus de 50 milliards de dollars par an, dont plus de 8 milliards pour la R&T (2,5 milliards pour l’ensemble des Etats membres de l’UE), il est évident que la recherche de défense et les applications technologiques qui en sont le fruit bénéficient d’un apport direct et indirect important de l’ensemble de la communauté scientifique et technologique américaine, ainsi que des contributions extérieures de pays alliés ou autres avec lesquels les Etats-Unis entretiennent des coopérations scientifiques de nature diverse. En Europe, il n’existe aucun système similaire et les tentatives de bâtir un semblant d’espace européen de R&T et R&D de défense ont échoué ou continuent d’être freinées par les Etats membres de l’OTAN et de l’UE. »

Le bouclier en question

En revenant sur le rapport à propos du « nouveau concept stratégique de l’OTAN », on lit ceci par exemple, sur le bouclier antimissile auquel l’OTAN vient de se rallier :

« La Russie maintient d’autant plus ses réserves qu’elle sait que pour un certain nombre d’Etats de l’Europe centrale et les pays Baltes, la défense antimissile est perçue comme un moyen d’étendre des installations militaires américaines sur leurs territoires – radars, batteries de missiles antimissiles – qui comporte une possibilité d’évolution technologique permettant aussi d’intercepter à l’avenir des missiles balistiques russes.

Le Concept stratégique 2010 entérine l’acceptation d’une interconnexion relative entre des capacités européennes de défense antimissile et antiaérienne étendue, très limitées en nombre et en performances, et l’installation en Europe d’un système américain “allégé” par rapport à celui basé aux Etats-Unis et qui complète celui-ci. La question ne sera plus de savoir si ce système sera mis en place mais plutôt “comment et à quels coûts”.

Pour la grande majorité des Etats européens, la décision, l’impulsion et le financement relèvent essentiellement des Etats-Unis et la solidarité transatlantique l’emporte sur des considérations liées au degré d’autonomie stratégique (sans aller jusqu’à l’indépendance) de l’Europe dans le monde du XXIe siècle.

(…) Le système auquel fait référence le Secrétaire général (de l’OTAN) est le système envisagé par les Etats-Unis, et la conception, le financement et les choix conceptuels sont le fait de ce pays. Le commandement et le contrôle (C2) d’un tel système, ainsi que son évolution future sont aussi sujets à discussion ».

Présence américaine

Dans son rapport sur « la prolifération des armes de destruction massive, la défense antimissile et la sécurité européenne », Johannes Pflug (Allemagne, Groupe socialiste) résume les propos de James J. Townsend, secrétaire adjoint américain à la défense, rencontré à Washington :

« Avec son nouveau concept stratégique, l’OTAN a vraiment mis sur la table un document équilibré qui tient compte du contrôle des armements, de la défense antimissile et de l’existence d’armes nucléaires en Europe. En ce qui concerne l’implantation du bouclier antimissile en Europe orientale, certains pays comme la Pologne souhaitent l’accueillir sur leur territoire, pas forcément contre l’Iran mais pour sentir la présence américaine chez eux, surtout en raison de leur passé avec la Russie. Les points de vue des pays occidentaux varient. Par exemple, la France souhaite conserver sa puissance de dissuasion tandis que l’Allemagne est favorable à une politique globale de “zéro arme nucléaire”. Pour l’opinion publique dans nombre de pays occidentaux, la question du bouclier antimissile est très controversée.

D’où la tactique plus « enjôleuse » développée actuellement, avec un certain succès :

« La PAA (Phased Adaptive Approach) a produit une réaction initale positive. Elle a été négociée par l’administration Obama et inclut l’OTAN et la Russie dans ce dialogue. C’est un tournant par rapport aux propositions de l’administration Bush qui se sont heurtées à une grande impopularité, tant chez les Russes que chez plusieurs pays européens. Il vante la supériorité technologique de la PAA, l’adaptabilité et la mobilité accrue du nouveau système, en faisant observer qu’on ne peut pas souscrire une assurance contre l’incendie quand la maison est déjà en train de brûler ».

Entités dangereuses

En matière de prolifération, le rapport présenté par Johannes Pflug s’inquiète de la concurrence indo-pakistanaise, mais aussi sino-indienne :

« L’accord de coopération nucléaire entre les Etats-Unis et l’Inde, envisagé pour la première fois 2005 et conclu en 2008, a mis fin à trente ans de moratoire américain sur les échanges nucléaires civils avec l’Inde. Aux termes de cet accord, l’Inde s’est engagée à autoriser les inspecteurs de l’AIEA à visiter une partie de ses installations nucléaires civiles (14 réacteurs sur 22), à maintenir son moratoire unilatéral sur les essais nucléaires, à entamer les négociations sur un Traité d’interdiction de la production de matières fissiles (TIPMF, dit Traité « Cut-off ») et à adhérer à un Protocole additionnel de l’AIEA sur les garanties. Sur ce dernier point, l’Inde a tenu ses engagements en signant un protocole avec l’AIEA en mai 2009. Les Etats-Unis, de leur côté, se sont engagés à construire des réacteurs nucléaires en Inde et à fournir du combustible nucléaire pour le programme d’énergie à usage civil de l’Inde.

« Les détracteurs de l’accord soulignent son incidence négative sur les efforts de non-prolifération dans la région du fait qu’il va exacerber la rivalité nucléaire entre l’Inde et le Pakistan. Ils font valoir également que l’Inde utilisera le combustible importé pour son programme d’énergie à usage civil tout en réservant son propre combustible à son programme d’armes nucléaires et que le Pakistan sera incité à conclure des accords similaires avec d’autres pays (la Chine) ou avec des entités non étatiques dangereuses. Enfin, la rivalité nucléaire entre l’Inde et la Chine est source d’inquiétude.

« Les partisans de l’accord estiment au contraire qu’il encouragera l’Inde à coopérer aux efforts de non-prolifération et à adopter un comportement plus responsable en tant qu’Etat nucléaire, comme elle l’a déjà fait en signant le Protocole additionnel et en adoptant en matière d’exportations nucléaires des normes semblables à celles en vigueur au sein du Groupe des fournisseurs nucléaires (GFN). L’AIEA a également approuvé l’accord au motif qu’il servira les intérêts de l’Inde en matière d’approvisionnement en énergie, et ceux de la communauté internationale en permettant des avancées sur le plan de la non-prolifération.

A mesure que l’Inde et le Pakistan augmentent leur arsenal sans rencontrer de véritables obstacles, la stabilité nucléaire dans la région devient de plus en plus fragile. Le problème du terrorisme d’Etat empêche l’établissement d’un dialogue efficace sur le processus de paix en vue de résoudre le conflit du Cachemire ».

Etat-major européen fantôme

A propos de la « Planification et conduite des opérations de l’UE », Françoise Hostalier (France, Groupe PPE/DC) et Andrea Rigoni (Italie, Groupe libéral), au nom de la Commission de défense, rappellent que le besoin d’une structure permanente de planification et de conduite opérationnelle se fait toujours sentir, l’activation du Centre d’opérations de l’état-major de l’Union européenne (EMUE), dans sa configuration actuelle, ne pouvant être envisagée que dans un nombre de cas limité. Mais que, pour autant, la solution actuelle de la « nation cadre », la plus couramment utilisée, présente de nombreux défauts :

- « Le choix de la nation cadre peut être très difficile si aucune des cinq nations ne veut jouer un rôle de premier plan lors de l’émergence d’une crise (Liban 2006).
- Il n’y a pas d’état-major de planification opérationnel tant que la nation cadre et le chef d’état-major d’opérations n’ont pas été choisis (ce qui a fait perdre plusieurs mois tant pour l’opération au Congo que pour celle du Tchad). Dans son principe même, cette option de l’état-major d’opérations de la nation cadre ne permet pas la réactivité très souvent nécessaire.
- L’absence d’état-major permanent conduit à une mauvaise connaissance des concepts et procédures de l’UE par l’état-major d’opérations mis en place au cas par ca, et à une très mauvaise exploitation du retour d’expérience de l’opération précédente.
- Le grave problème de la mise en œuvre de cette option vient du fait que l’état-major opérations de la nation cadre n’a aucune compétence civile, et que la non-colocalisation de l’état-major avec les instances de planification stratégique et les responsables de la conduite civile de la crise peut entraîner des incompréhensions et des retards préjudiciables.
- L’actuelle méthode entraîne des changements de système informatique, de commandement et de transmission pour chaque opération.
- La diversité des chaînes de commandement pour les différentes opérations de l’Union à un moment donné complique l’action des acteurs et des décideurs concernés.
- Le système actuel entraîne une multiplication des structures et un gaspillage financier car on entretient en Europe cinq « quartiers généraux » (personnel, locaux, système de transmissions/informatique) dans les nations cadres au lieu d’en avoir un seul en commun à Bruxelles.
- Au cours de la phase de planification stratégique, l’Etat-major de l’UE (EMUE) n’a pas les compétences suffisantes pour répondre à des questions souvent très précises du comité politique (COPS) qui sont du niveau de la planification opérationnelle.
- Le fait d’utiliser un état-major d’opérations fourni par une nation cadre qui commence la planification opérationnelle avec un noyau national et reste « surreprésenté » dans cet état-major risque de conduire à trop accentuer l’influence d’une position nationale tant dans la planification que pour la conduite. Un état-major établi dans le cadre des structures de l’UE éviterait ce risque.
- On constate que les Etats membres qui, dans ce système, n’ont pas d’officiers présents dans l’état-major opérationnel au début de la phase de planification opérationnelle, hésitent à s’engager car ils ont une confiance relative dans les informations fournies. Un état-major permanent multinational éviterait ce problème.
- Enfin, la structure civile (CPCC) de planification et conduite opérationnelle permanente à Bruxelles n’a pas d’équivalent militaire, qui serait un état-major d’opérations permanent. Ceci est très dommageable pour la mise en place d’une coordination civilo-militaire permanente qui ferait gagner beaucoup de temps en phase de planification. »

Brigades régionales

Ces limitations, recensées par la commission de défense de l’assemblée de l’UEO dès décembre 2008, l’avaient conduit à recommander de rendre permanent le centre d’opérations de l’EMUE, au moins pour assurer le lancement et la conduite d’opérations petites et urgentes, et de continuer à étudier la mise sur pied d’un état-major adapté à la planification et à la conduite d’opérations plus importantes, en liaison avec les capacités civiles de planification et de conduite de l’UE. Or, constate Mme Hostalier, ces recommandations sont toujours d’actualité – manière polie d’indiquer que rien de significatif n’a été obtenu dans ce domaine, notamment en raison de l’obstruction de certains pays-membres (Grande-Bretagne).

Dans un autre rapport sur « l’UE et la sécurité en Afrique : un partenariat pour le développement et la sécurité », Piero Fassino (Italie, groupe socialiste) résume quelques unes des réponses de Jean Ping, président de l’Union africaine, lors d’une conférence sur ce thème organisée en septembre dernier, au parlement belge :

« L’Afrique a mis en place son architecture de paix, qui inclut un système d’alerte rapide. Toutes les élections ont été supervisées afin d’en comprendre les risques potentiels. La Force africaine en attente s’appuie sur cinq brigades régionales. Ce qui pose problème, c’est l’absence de capacités de projection. En Somalie, la force de l’UA a besoin de cinq hélicoptères, c’est ce qui ferait la différence. Pour lutter contre la piraterie, un blocus des côtes somaliennes s’impose étant donné que c’est de là que partent les pirates. »

Cercle d’initiés

Dans un rapport sur « La mise en œuvre du Traité de Lisbonne : les débats en cours dans les parlements nationaux sur le suivi de la PSDC », Mme Marietta Karamanli (France, groupe socialiste) fait le point sur la dénonciation du Traité de l’UEO, intervenue le 30 juin 2010, qui entraîne la clôture de tous ses organismes, « y compris de notre Assemblée » d’ici le 30 juin 2011 :

« Cette décision précipitée a suscité de nombreuses réactions dans les parlements nationaux, où l’on s’est rendu compte qu’un instrument de contrôle démocratique des politiques intergouvernementales au sein de l’Europe allait être supprimé avec légèreté et dans la méconnaissance de la situation : l’Assemblée de l’UEO a été pendant plus de cinquante ans le seul forum interparlementaire actif en matière de défense pour contrôler les décisions des gouvernements, et c’est grâce aux idées qui ont mûri en son sein qu’on peut aujourd’hui commencer à parler d’une politique européenne de sécurité et de défense commune ».

Mais un autre rapport présenté au nom de la Commission pour les relations parlementaires et publiques de l’Assemblée de l’UEO se désole que « le travail de l’Assemblée n’ait suscité qu’un intérêt académique, limité à un petit cercle d’initiés, appartenant pour la plupart aux milieux professionnels de la défense ». Il relève, en conclusion que « même si la PSDC demeure intergouvernementale et que les parlements nationaux décident toujours de l’engagement des moyens financiers et des déploiements de troupes, le Conseil de l’UE prendra de plus en plus l’initiative lorsqu’il s’agira de lancer des missions de maintien de la paix de l’Union faisant appel à des moyens et capacités tant militaires que civils provenant de différents Etats membres. Il est donc essentiel de pouvoir compter sur une instance interparlementaire dont les membres sont issus des parlements nationaux pour garantir le contrôle approprié de tous les aspects du processus politique qui fonde les missions de PSDC de l’UE ».