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Solidarité ou chacun pour soi ?

Se souvenir de l’inondation

L’État et la société française partagent une commune incapacité à remettre en cause des modèles de développement et d’aménagement du territoire qui rendent inévitable la multiplication d’inondations de plus en plus dévastatrices.

par Marc Laimé, 10 juin 2016
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Vega

En quelques jours à peine, 6,10 mètres de crue enregistrée au zouave du Pont de l’Alma à Paris (pour 8,62 mètres en 1910), quatre morts, vingt-quatre blessés, 862 communes sinistrées dans 17 départements (dont la moitié ne disposaient pas de Plan de prévention des risques d’inondation), 25 000 personnes déplacées dans le Loiret, en Indre-et-Loire, dans l’Essonne, en Seine-et-Marne, qui ne retrouveront pas leur domicile ou leur outil de travail avant plusieurs semaines, voire plusieurs mois. Des dégâts évalués à un milliard d’euros.

Mais selon un rapport de l’OCDE publié en 2013, quand la grande crue centennale frappera l’Ile-de-France (et bien au-delà…), ce seront 600 000 personnes déplacées, 100 000 logements affectés, 30 à 40 milliards de dégâts, un ou deux points de PIB de la France évaporés, et au moins trois ans avant de retrouver une situation « normale ».

Déjà, en 2012, un autre rapport de l’Union européenne soulignait que chaque année, les infrastructures bâties avalent plus de 1 000 km² de terres ou de forêts en Europe, dont la moitié est rendue imperméable par des revêtements artificiels (bitume, béton). Il s’agit d’une des raisons de l’augmentation du risque d’inondation, qui est devenu le premier risque naturel en France, menaçant 17 millions de personnes et 9 millions d’emplois.

Défaillances de gestion

Il n’existe pas de consensus sur les remèdes à apporter, comme si nous étions frappés par une perte générale de bon sens. Les bureaux d’étude ne savent imaginer, pour faire sérieux (études et travaux constituent une rente substantielle), que des ouvrages pharaoniques qui stimulent et « crédibilisent » les diagnostics d’envergure… tout en tournant en dérision des mesures locales moins onéreuses et plus efficaces.

Par ailleurs, la gestion quantitative de l’eau — sujet tabou — doit s’appréhender au niveau d’un bassin hydrographique. L’État ayant tout délégué, qui peut désormais convaincre une collectivité territoriale en amont de porter un dossier, de prendre des mesures (lesquelles ?) et de les financer… en faveur d’une collectivité très éloignée en aval ? Tant que cette gestion du territoire sera défaillante, on continuera à déplorer la conjonction malchanceuse d’événements naturels… en attendant la prochaine catastrophe.

Or, comme le souligne Emmanuel Garnier, directeur de recherche au laboratoire LIENS du CNRS de l’université de La Rochelle : « Les autorités françaises ont tendance à cacher le souvenir de la catastrophe. En théorie, l’État recommande plutôt d’accroître la prévention des risques mais dans les faits, les repères historiques des crues disparaissent des zones urbanisées. On n’en trouve plus qu’aux marges des villes, en pleine nature, où ils ne dérangent pas l’urbanisation. L’autre problème provient de la formation des gestionnaires des inondations. Dans l’Hexagone, il s’agit essentiellement d’ingénieurs, issus des sciences dures, qui ont une foi incommensurable dans la technique, alors qu’ailleurs en Europe, les représentants des sciences humaines sont associés et apportent un éclairage plus social et donc plus adapté aux attentes des populations. (1) »

L’État et la société partagent une commune incapacité à remettre en cause des modèles de développement et d’aménagement du territoire qui rendent ces désastres inévitables. Résultat : les événements de septembre 1992 sur l’Ouvèze (41 morts), de novembre 1999 sur l’Aude (35 morts) et de la tempête Xynthia en février 2010 (47 morts), avec des phénomènes rapides de submersion, et des inondations brutales après submersion des ouvrages de protection. Et des dommages dont le montant dépasse souvent le milliard d’euros (valeur 2011) : 3,5 milliards (crue de l’Aude, novembre 1999), 1 milliard (crue en Bretagne, hiver 2000-2001), 1,4 milliard (crue des Gardons, septembre 2002), 1,1 milliard (crue du Rhône, décembre 2003), 2,5 milliards (tempête Xynthia, février 2010), 1 milliard (crue de l’Argens et la Nartuby, juin 2010), 600 millions (Alpes Maritimes, octobre 2015), 1 milliard (Ile-de-France, mai-juin 2016).

Lire aussi Razmig Keucheyan, « Quand la finance se branche sur la nature », Le Monde diplomatique, mars 2014. Sur les vingt-cinq dernières années, les aléas naturels représentent une valeur de 48 milliards d’euros. Selon l’Association française d’assurances (AFA), et pour les vingt-cinq prochaines années, nous sommes face à « une tendance haussière du péril inondation de 104 % », passant de 16 milliards d’euros d’indemnisations pour la période de 1998-2013 à 34 milliards d’euros pour la période 2014-2039.

Des catastrophes bien peu « naturelles »

Ces dégâts sont aggravés par la mauvaise gestion du développement urbain, la dégradation de l’environnement, mais également la précarité et la pauvreté. De lourdes pertes affectent en premier lieu les populations les plus fragiles, celles qui, possédant moins d’instruction, sont moins bien armées en termes d’assurances.

La loi du 13 juillet 1982 modifiée avait créé un dispositif permettant d’indemniser les victimes de catastrophes naturelles (CAT-NAT). Aux termes de son article 1er : « sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour éviter ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises. »

En pratique, le maire d’une commune ayant subi une catastrophe formule une demande auprès des services préfectoraux. Une commission interministérielle, pilotée par le ministère de l’intérieur, est chargée de se prononcer sur le caractère naturel du phénomène ainsi que sur son intensité anormale, en se basant sur des rapports techniques joints aux dossiers.

Mais dès 1983, en sa double qualité de scientifique… et de ministre responsable de la mise en œuvre, Haroun Tazieff la remettait en cause : « La loi de 1982, dite loi de solidarité, est démagogique, faite à la hâte par des gens insuffisamment compétents. Cette loi, la toute première de la législature issue des élections de 1981, a été votée à l’unanimité, majorité d’alors et opposition confondue. (…) J’y ai toujours été opposé. Mais solidarité gouvernementale oblige, je ne l’ai pas clamé sur les toits. J’ai endossé, contre tous mes désirs la paternité d’une loi que j’ai combattue (2) ».

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Bibliothèque François Mitterrand, Vogueo, crue de la Seine, Paris

Désormais, tous les propriétaires d’immeubles bâtis seraient indemnisés par le biais d’une prime d’assurance supplémentaire, obligatoire et uniforme, sans tenir compte du risque. Il était aussi précisé que des plans d’exposition aux risques (PER), aujourd’hui spécialisés pour l’inondation (PPRI), devaient être établis afin de pouvoir interdire toute construction dans les zones inondables. Cette logique n’a pas été respectée pour une double raison technique et politique, comme l’affirmait Haroun Tazieff : « J’ai dit dès le début que c’était une entreprise irréalisable (…) La limite entre le rouge (inconstructible), le bleu (sous condition) et le blanc (libre) est impossible à tracer sans une approximation (…) Ceci signifie que celui qui sera du côté rouge s’estimera lésé par rapport à celui qui est du côté bleu. Il y aura des contentieux insolubles. »

En effet, dès 1982, l’établissement de plans de prévention des risques d’inondation (PPRI) plaçait les maires dans la position inconfortable de désigner les gagnants et les perdants du jeu de Monopoly que devenaient les plans d’occupation des sols (POS), puis les plans locaux d’urbanisme (PLU) — d’autant plus que ce zonage s’avérait difficilement révisable. La tentation était donc forte soit de jouer les prolongations avant l’élaboration des règles du jeu (ce qui permettait d’accorder des permis de construire), soit de contester des données techniques par définition incertaines et de réduire au maximum les zones inconstructibles.

Du coup la quasi-totalité des habitations que l’on entendait détruire avaient bien fait l’objet d’un permis de construire délivré conformément à un document d’urbanisme approuvé par le préfet. Les propriétaires ont donc pu penser à juste titre que leur sécurité était de ce fait garantie, d’autant plus que les dégâts éventuels étaient couverts par leur assurance dont les primes ne tenaient pas compte du risque… précisément au titre de la « Solidarité » fièrement proclamée par la loi de 1982.

Conclusion d’Haroun Tazieff : « il faudrait développer le système des cartes comme en a fait pendant des années le BRGM [Bureau de recherches géologiques et minières]. (…) Les gens, au vu de ces cartes, décident de construire ou de ne pas construire. Là, le rôle des assurances serait majeur : si vous construisez dans une zone que la carte du coin indique comme dangereuse, vous ne serez pas assurés, ou vous aurez à payer le double ou le triple : à vous de décider. »

Un puits sans fond

Créé par la loi no 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), appelé « fonds Barnier », avait pour mission originelle le financement d’expropriations de biens exposés à un risque naturel mettant en danger des vies humaines.

Il est ensuite intervenu pour indemniser les catastrophes naturelles non prises en charge par les compagnies d’assurance habitation, et subventionner les actions de prévention des risques naturel des particuliers et des collectivités. Toute personne assurée pour son logement cotise en 2016 à hauteur de 12 % du montant total de sa prime d’assurance habitation pour le fonds Barnier selon le principe de « solidarité » forgé par la loi de 1982.

Mais pour Michel Debordes, ingénieur hydraulicien, professeur honoraire à Polytech’ Montpellier : « Ce traitement “mutualiste” des indemnisations des catastrophes naturelles est très démotivant. Le risque d’inondation n’est pas comparable au risque d’attraper une maladie, et tout le monde n’est bien sur pas logé à la même enseigne, même si tout le monde paie par le biais de la surtaxe sur les garanties dommages des contrats d’assurance. En 1982 à la création de la loi “Cat-Nat”, ce prélèvement était de 2 %, il a déjà dépassé les 15 %, puisqu’il est régulièrement remis à jour par l’État à la demande des assureurs. Ce système n’est pas bon car il déresponsabilise (3). »

Pour la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA), les politiques publiques de prévention et de protection contre les aléas naturels constituent la seule variable d’ajustement « pour que cette évolution ne dépasse un coût non supportable pour les assurés et les contribuables. »

Les collectivités locales à la peine

En 2014 la loi MAPTAM qui a institué les « métropoles », a aussi créé une nouvelle compétence, la Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi). L’État s’est désengagé encore un peu plus de ses missions régaliennes, confiant autoritairement le boulet des inondations, et de la gestion de près de 10 000 kilomètres de digues, aux collectivités. Un tremblement de terre.

Sur 9 150 kilomètres de digues, 750 relèvent de l’État, 3 700 des collectivités locales et de leurs groupements, 4 700 d’associations syndicales (ASA) et de propriétaires privés. A quoi s’ajoutent 3 600 kilomètres de digues dites « orphelines », ce qui augure de difficultés sans fin puisque, pour devenir gestionnaire d’un ouvrage, la collectivité locale devra conclure une convention de mise à disposition avec son propriétaire. Comme les futurs gestionnaires Gemapi sont libres de décider quels ouvrages ils vont gérer, on estime que ce sont environ 3 000 à 4 000 kilomètres de digues qui auront vocation à devenir des systèmes d’endiguement opérationnels.

Ensuite, un décret pris le 12 mai 2015 a totalement modifié l’approche initiale. Primo il ne faudra plus raisonner ouvrage par ouvrage mais par « système de digues ». Et ce sont toutes sortes d’ouvrages ou de remblais (autoroutes, lignes de TGV, dunes, tertres…) qui pourront faire figure de digues. Enfin le décret demande au gestionnaire de s’engager sur le niveau de protection, ce qui exonérerait sa responsabilité en cas de déversement ou de rupture provoqués par un événement supérieur au niveau de protection déclaré.

Mais de nombreuses questions restent sans réponse : « L’indemnisation des dommages sera-t-elle prise en charge par le Fonds catastrophes naturelles en cas d’inondation de la zone protégée pour un événement inférieur au niveau de protection affiché par la collectivité ? », s’interroge Thibaut Mallet, directeur technique du Syndicat mixte interrégional d’aménagement des digues du delta du Rhône et de la mer (Symadrem), qui gère déjà 210 kilomètres de digues fluviales et 25 kilomètres de digues maritimes (4).

Les élus et leurs associations sont vent debout contre ce transfert forcé, qui sera effectif dès le 1er janvier 2018, d’autant plus que pour financer ces nouvelles missions elles devront aussi créer une « Aquataxe » à laquelle seront assujettis les 17 millions de Français menacés par un risque d’inondation, d’un montant maximum de 40 euros par personne et par an, qui sera perçue avec les impôts locaux.

Serious games

Selon la formule grinçante de Marx, « l’histoire se répète toujours deux fois, la première comme une tragédie, la seconde comme une farce. »

La direction de la prévention et des risques (DPNR) du ministère de l’environnement a mis en ligne le 7 juin 2016 une note (5), qui précise aux collectivités la marche à suivre pour mettre en œuvre des actions de formation et de sensibilisation aux risques d’inondation sur les territoires à risques importants (TRI), dont 122 ont été identifiés — soit environ 2 500 communes et leurs 11 millions d’habitants « représentant les principaux enjeux exposés aux risques d’inondation et de submersion marine ».

Une aide financière plafonnée à 20 000 euros pourra être attribuée à chaque TRI ou groupes de TRI pour organiser une action forte de sensibilisation des populations en 2016. Les thèmes abordés devront permettre à chaque habitant « d’évaluer sa propre vulnérabilité et celle de ses biens, adapter son habitat afin d’en réduire les conséquences dommageables, se préparer en cas d’évacuation ou se former aux comportements qui sauvent ».

Les types d’actions proposées pourront être, par exemple, « des ateliers avec les jeunes, des expositions, des « serious games », des animations avec mise en situation, des représentations en 3D des phénomènes, des portes ouvertes dans les collèges avec présentation de leur plan particulier de mise en sûreté, des exercices associant et responsabilisant la population… ».

À une logique assurantielle supplantant l’action d’un État défaillant, va-t-il succéder le sauve-qui-peut individuel ?

Marc Laimé

(1) Emmanuel Garnier, Les dérangements du temps, 500 ans de chaud et froids en Europe, Paris, Plon, 2010, 244 pages, prix Gustave Chaix d’Est Ange de l’Académie des sciences morales et politiques (Institut de France).

(2) Haroun Tazieff, « Catastrophes naturelles », Aménagement et nature, no 90, 1988.

(3) Michel Desbordes, « Diminuer la vulnérabilité à l’inondation en milieu urbain ? Des solutions existent, mais… » intervention lors du colloque « Quel avenir pour la gestion durable des fleuves et rivières de France », Association française des établissements publics territoriaux de bassins, Périgueux, 5-6 novembre 2009.

(4) « Gestion des digues, le casse-tête », Fabienne Nedey, Hydroplus no 234, mai 2016.

(5) Note technique du 31 mai 2016 (PDF) relative à la mise en œuvre d’actions de formation et de sensibilisation aux risques d’inondation sur les territoires à risques importants.

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