Ce décret « fixe les conditions d’une coopération public-privé assumée dans la diplomatie de défense », souligne notre confrère Philippe Chapleau, qui suit depuis longtemps ces questions d’externalisation des questions de défense. Une évolution longtemps attendue des entreprises de services de sécurité et de défense (ESSD) françaises, qui se considèrent comme bridées par la loi du 14 avril 2003 réprimant l’activité de mercenaires, c’est-à-dire — selon la définition de Valère Llobet (1), « toute personne spécialement recrutée pour combattre dans un conflit armé, et qui n’est ni ressortissante d’un État partie audit conflit armé, ni membre des forces armées de cet État », et qui serait en outre mieux rétribuée que les militaires dans son pays.
La délégation à l’information (Dicod) du ministère des armées rappelait d’ailleurs, en novembre dernier, pour calmer les appréhensions sur la signification de ce décret, que « la Constitution interdit à la France de confier à des personnes privées la participation à des opérations de combat ».
Distinctes donc a priori des sociétés militaires privées (SMP) d’origine anglo-saxonne, qui opèrent dans un cadre moins rigide, jusqu’à participer le cas échéant à des combats, et dominent le marché international de la coopération privée de défense — les ESSD françaises ne sont pas réputées intervenir jusqu’ici dans le domaine régalien, sinon sous un strict contrôle des armées « officielles », et avec ce garde-fou de la non-participation à des opérations de combat.
Mais cela ne garantit pas qu’il n’y a pas de glissements : comment caractériser par exemple l’appui à mettre en œuvre, sur le terrain, pour un équipement létal comme un canon ou lance-missiles, sinon comme une participation au moins indirecte à la guerre ? Autre exemple : CAE-Aviation, société privée luxembourgeoise, qui s’est fait une spécialité du renseignement aérien depuis de nombreuses années, opérant pour le compte de l’armée française, de l’Union européenne, ou de l’OTAN. Elle affirme le plus officiellement du monde être apte à la lutte contre la piraterie, au contrôle de l’immigration clandestine, à la lutte anti-trafics et à la surveillance des pêches illégales : n’est-elle pas un acteur de fait sur un théâtre sécuritaire, voire militaire ?
Changement de modèle ?
Le décret n° 2025-1030 du 31 octobre donne désormais un cadre juridique au recrutement « d’opérateurs de référence pour la coopération internationale », qui seront, selon le ministre des armées, « des acteurs économiques habilités à appuyer (ou suppléer) les forces françaises dans des missions de coopération militaire internationale : formation, soutien, maintien en condition opérationnelle, cyberdéfense… ».
Il s’agira, précise le décret, « d’assister l’État partenaire » concernant la formation, l’entraînement, ou en « concourant à la réalisation d’une opération d’exportation d’équipements de défense précisément identifiée » — ce qui se pratique déjà couramment. Ou encore, du « maintien en condition opérationnelle et de soutien » — qui implique déjà une présence plus continue sur le terrain. Et aussi d’une mission « dans le cadre d’un partenariat militaire opérationnel », et « au profit d’un État tiers faisant face à une situation de crise ou de conflit armé », ce qui approfondit l’engagement.
Une pétition adressée à l’Assemblée nationale s’alarme à ce propos de ce qui serait un « basculement » opérant « un changement majeur du modèle français de défense », permettant de confier durablement à des entreprises privées des missions relevant jusqu’ici du cœur des fonctions régaliennes — comme la formation de forces étrangères, la transmission de savoir-faire militaire, le soutien opérationnel, l’intervention dans des contextes de crise ou de conflit.
Les pétitionnaires — qui ne semblent toutefois pas nombreux — se plaignent :
• d’un contournement du débat démocratique (alors que ce dispositif touche à l’usage de la force) ;
• d’une atteinte potentielle à la souveraineté nationale (s’agissant d’une « externalisation assumée de la souveraineté militaire, dont la responsabilité politique en cas de dérive reste floue ») ;
• d’une distorsion durable de concurrence (par l’attribution de droits exclusifs et spéciaux, et la création de « quasi-monopoles légalisés »).
Connotation péjorative
Lire aussi Philippe Leymarie, « Le temps des mercenaires », Le Monde diplomatique, août 2023.
D’autres ont vu dans ce décret un habillage juridique légalisant les sociétés militaires privées, voire permettant une intervention militaire « déguisée » — en l’occurrence l’envoi par la France de soldats en Ukraine. Thierry Garcia, professeur de droit public à l’université de Toulon (2) explique pour AFP-Factuel (Alexis Orsini, 24 novembre 2015) que « ce décret légalise certes certaines activités menées par des sociétés militaires privées », comme les missions de formation, d’entraînement, de maintien en condition opérationnelle ou de soutien (art. 3 - I du décret), mais que le terme n’est jamais employé, ayant « une connotation péjorative notamment depuis les exactions commises par le groupe russe Wagner ».
Le décret, souligne ce juriste, légalise une pratique qui existait depuis plusieurs années, en matière de soutien aux forces françaises, puisque l’armée française recourait déjà à des opérateurs privés, comme Défense conseil international (DCI) ou GEOS et Amarante. Leur donner une base légale permettra selon lui de mieux encadrer et contrôler ces « opérations économiques » confiées à des ESSD, « afin de prévenir notamment les atteintes aux droits de l’homme et au droit humanitaire, et d’éviter tout abus de manière plus générale ».
Pour Walter Bruyère-Ostells, professeur des universités en Histoire contemporaine à l’Institut d’études politiques d’Aix (3), labelliser ainsi des « opérateurs de référence » permettra de « reconduire d’actuels partenaires, d’en choisir éventuellement d’autres sans inventer une ingénierie compliquée d’appels d’offres qui permette d’exclure des marchés en question des opérateurs pour lesquels la confiance n’est pas assez forte. »
C’est également ce qu’a indiqué la DICoD à l’AFP, soulignant que les agents de ces « opérateurs de référence » auront « pour mission de participer à la formation d’armées étrangères », mais « ne pourront en aucun cas être engagés dans des opérations militaires dans le cadre d’un conflit armé ». En revanche, en attribuant des droits exclusifs ou spéciaux pour une durée de dix ans, ce décret, tout en « limitant l’engagement direct de soldats français dans les actions de formation des armées d’États étrangers partenaires », permet de « garantir prévisibilité et réactivité à la France comme aux États partenaires pour le développement de ces actions, ce qui est un gage de compétitivité des entreprises françaises et européennes en ce domaine ».
Divine surprise
De manière générale, rappelle Valère Llobet, une SMP n’est jamais totalement indépendante d’un État : il existe toujours un lien plus ou moins direct, car les profils qui composent ces structures sont le plus souvent d’anciens militaires, ex-membres des forces spéciales, des services de renseignement ou de la police, issus des appareils sécuritaires nationaux : « Ils ne peuvent pas opérer sans, au minimum, l’aval tacite de leur gouvernement d’origine. »
Les missions dont il s’agit seraient de manière générale « détachables des fonctions de souveraineté », estime de son côté Nicolas Gabayet, professeur de droit public à l’Université Jean-Monnet-Saint-Étienne, pour qui ces modalités de recours à l’externalisation d’activités relevant du ministère de la défense ne semblent guère s’éloigner de ce qui est pratiqué en ce domaine depuis le début des années 2000. La commission des finances du Sénat avait relevé ces modalités en 2014 dans un rapport d’information n° 673 sur les externalisations en opérations extérieures, qualifiées au passage « d’outil à manier avec précaution » — où sont également notamment mentionnés les domaines du soutien, du transport stratégique aérien ou maritime, du maintien en condition opérationnelle, et de la cybersécurité.
Cette évolution juridique fait l’effet d’une divine surprise pour une partie des grosses, moyennes et petites entreprises spécialisées dans la sécurité et la défense, « qui n’y croyaient plus », relève Philippe Chapleau sur son blog Lignes de défense : « On ne peut qu’applaudir tout en regrettant qu’il ait fallu plus de dix ans pour en arriver là, des séries de coups bas et un aveuglement institutionnel sur la nécessité de recourir à des opérateurs privés », écrit ce confrère d’Ouest-France, partisan « historique » de l’externalisation d’une partie des activités de défense.
