La tension entre régime représentatif et démocratie directe est apparue dès que le principe de souveraineté populaire ou de volonté générale a émergé, c’est-à-dire dans les premiers jours de la Révolution française : devait-on s’en tenir aux cahiers de doléances ou bien les députés pouvaient-ils agir librement ? Au fil des jours et des questions nouvelles non envisagées lors de la rédaction des cahiers de doléances, les représentants s’affranchirent de leur mandat, non sans gêne, non sans confusion, non sans interrogations. Le régime représentatif était périodiquement remis en cause par l’intermédiaire de ses représentants, rappelés à l’ordre dans les mouvements de protestation sociale ou les crises politiques. Il y avait de bonnes raisons à cela, dès lors que les règles de représentation étaient biaisées ou que la professionnalisation politique éloignait la représentation des principes démocratiques dont elle se réclamait… et qu’elle réalisait si mal.
Lire aussi Razmig Keucheyan, « Le suffrage universel, une conquête toujours inachevée », Le Monde diplomatique, avril 2015.
D’une certaine manière, le régime représentatif n’est qu’un pis-aller tant la démocratie semble se réaliser dans sa pureté que dans l’expression directe des citoyens, soit par la délibération permanente soit par les référendums généralisés. Depuis les régimes antiques des cités grecques, où les citoyens percevaient une indemnité — mistophorie — pour participer à l’assemblée, grâce au travail des esclaves, jusqu’aux soviets rapidement bureaucratisés, puis contrôlés, le moins qu’on puisse dire est que ces expériences ont versé dans l’imposture ; quand elles n’ont pas carrément participé à l’enfer.
La tension n’en a pas moins toujours subsisté entre les deux systèmes imparfaits se revendiquant de la démocratie. Aussi les temps contemporains ont-ils vu s’instaurer des formules hybrides de régime représentatif et de démocratie directe en associant le parlementarisme aux consultations directes. Non sans résistances obstinées de la part des partisans du parlementarisme strict. En France, les élus républicains se sont longtemps opposés au référendum en excipant de l’exemple des plébiscites du Second empire (1852-1870) comme des manœuvres d’instrumentalisation des volontés populaires au service de l’autoritarisme. Il fallait beaucoup de conviction pour assurer contre toute évidence que le vote universel direct contredisait la démocratie. Et pourtant tel fut le dogme jusqu’à ce que le général de Gaulle impose la procédure référendaire après la seconde guerre mondiale et avec la Ve République. Il faut se souvenir des invectives qui lui furent adressés en 1962, les accusations de « forfaiture », l’évocation d’un jugement pour haute trahison, y compris par ses soutiens, comme Paul Reynaud, pour mesurer la fureur suscitée par la violation du dogme parlementariste.
Au fil du temps, les référendums ayant par leur résultats démenti la croyance en l’obéissance automatique des électeurs, la procédure ne soulève plus les anciennes réticences, sans néanmoins réduire tous les soupçons. Le référendum de 2005 sur le traité européen était porteur d’une double leçon ambiguë : certes, le corps électoral ne se pliait pas si facilement aux vœux de la quasi-totalité des partis politiques et des médias, mais le pouvoir politique se permettait de passer outre par la voie parlementaire de la ratification du traité de Lisbonne. Qu’en retenir ? La trahison démocratique des dirigeants politiques, à coup sûr. Mais le référendum pouvait-il encore être crédible ? Probablement, faute d’alternative. Il n’est pas si facile d’inventer en politique. Et puis à condition de dissocier le référendum de l’initiative des élus. Ce n’était pas complètement nouveau si on s’en réfère aux référendums nés aux États Unis à la fin du XIXe siècle et importés en Suisse ensuite. Sur des sujets cependant locaux ou en tout cas où la procédure référendaire ne concurrence pas la procédure représentative (1).
Intransitivité des choix
L’exemple peut-être le plus significatif d’hybridation vient sans doute d’outre-Manche, dans la plus vieille démocratie d’Europe ou du monde, selon un cliché journalistique ordinaire qui oublie que le suffrage universel (même masculin) n’y a été adopté qu’au début du XXe siècle. Le cliché est d’ailleurs un effet de la confusion entre régime parlementaire et démocratie. Et assurément le Royaume-Uni a le plus vieux régime parlementaire du monde. Or le Brexit a été adopté par référendum en 2016 en obligeant le gouvernement et le Parlement à le mettre en œuvre. Avec les mêmes électeurs ayant élu les députés et voté le Brexit, les Britanniques découvrent sans doute les complexités du vote qu’un Condorcet avait déjà suggérées à la fin du XVIIIe siècle dans le paradoxe sur l’intransitivité des choix auquel on a donné son nom.
L’hypothèse d’un nouveau référendum au Royaume-Uni est improbable mais elle serait parfaitement démocratique, comme d’ailleurs la remise en question de la remise en question
Comment résoudre le blocage ? Les Brexiters font valoir la volonté exprimée par le peuple britannique pour demander la sortie de l’Union européenne comme la simple traduction d’un vote souverain. Rien de plus démocratique. Argument des anti-Brexiters : le peuple aurait été trompé ou la question aurait été mal posée et ils s’appuient sur des sondages montrant un retournement de l’opinion. Il faudrait revoter. Déni de démocratie, assurent les Brexiters, qui en appellent à l’impératif démocratique du verdict référendaire. Pourtant, si la démocratie est bien fondée sur la souveraineté populaire, le peuple peut parfaitement décider de se dédire. Et ainsi de suite si cela lui chante. Telle est l’aporie de la démocratie directe : le souverain est maître absolu y compris de ses propres revirements. Et si une décision s’impose définitivement, ce ne peut être de sa propre autorité, puisqu’un pouvoir réellement souverain ne saurait s’autolimiter.
Lire aussi Marc Endeweld, « Aéroports de Paris, petites concessions entre amis », Le Monde diplomatique, juin 2019.
L’hypothèse d’un nouveau référendum au Royaume-Uni est improbable mais elle serait parfaitement démocratique, comme d’ailleurs la remise en question de la remise en question. Évidemment cette improbabilité tient aux limites de la démocratie directe : il faut des décideurs qui, pour le coup, sont issus du système représentatif afin de décider des consultations. On retrouve en somme les tensions de l’hybridation. Au profit de la crise des « gilets jaunes », la France a ressuscité les vieilles tensions de son histoire en faisant valider par le Conseil constitutionnel le principe d’un référendum d’initiative partagée sur la privatisation d’ADP. Il y a de l’humour dans cette validation d’une procédure dont on a des raisons de penser qu’elle a été inclue dans la Constitution pour ne jamais être utilisée. Pourtant — on ne sait jamais — le constituant avait prévu qu’elle ne pouvait porter sur une décision adoptée et promulguée et donc entrer en conflit avec la procédure parlementaire. Signe des temps où des parlementaires — désemparés ou enfin lucides ? — sont prêts à se dépouiller, des membres de l’opposition se sont alliés pour promouvoir un référendum sur un sujet voté par l’Assemblée mais pas encore promulgué par le président de la République. Il faut sans doute encore passer l’épreuve des signatures pétitionnaires mais la possibilité théorique est ainsi ouverte d’un nouveau conflit entre légitimités.
ADP : il faut sans doute encore passer l’épreuve des signatures pétitionnaires mais la possibilité théorique est ainsi ouverte d’un nouveau conflit entre légitimités
La revendication du référendum d’initiative populaire, sans précision de sujet, ouvre encore plus cette possibilité puisque la volonté populaire pourrait être invoquée sur n’importe quelle question où elle aurait été exprimée. Comme une tentative de veto. Mais au nom de la souveraineté populaire, une expression populaire pourrait être contredite par une autre. N’est-il pas simple de voter sur des questions simples ?Les électeurs ne sont-ils pas cohérents ? Répondre par l’affirmative à ces deux questions est au choix une erreur ou un pari si l’on en croit ceux qui ont étudié les votes depuis Condorcet jusqu’à la sociologie électorale. Il semble bien qu’on ne dispose en politique que de vieux instruments. À moins que, version optimiste, il en reste beaucoup à inventer.
